中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者|陳陽(yáng)
近日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于公布第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的通知》，經(jīng)過(guò)專(zhuān)家評(píng)審，確定了206個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資金額6589億元。
在這其中，涉及環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP項(xiàng)目開(kāi)始嶄露頭角。據(jù)統(tǒng)計(jì)，其中環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)76項(xiàng)，投資量達(dá)1094.34億元，數(shù)量占比36.9%，資金量占比達(dá)16.6%。
可以預(yù)見(jiàn)，在不遠(yuǎn)的“十三五”，PPP將成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流模式之一。國(guó)家發(fā)展改革委日前委托全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)環(huán)保PPP項(xiàng)目存在問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，目前明確以違約形式結(jié)束項(xiàng)目的企業(yè)并不多。環(huán)保企業(yè)在與相關(guān)政府部門(mén)多次協(xié)商后，基本能以其他形式完成應(yīng)收賬款或債務(wù)的置換。然而，環(huán)保PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的問(wèn)題也不容忽視。
“《報(bào)告》中提到的PPP項(xiàng)目，是一個(gè)寬泛的概念。鑒于當(dāng)下在地方中還存在很多BOT、TOT存量項(xiàng)目，此次我們調(diào)研的項(xiàng)目中也包含了這些類(lèi)型。”全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)執(zhí)行秘書(shū)長(zhǎng)馬輝在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)表示。
應(yīng)收賬款大多難以按時(shí)足額支付
2010年10月，原本隸屬于哈爾濱供排水集團(tuán)公司的哈爾濱市文昌污水處理廠(chǎng)突然被轉(zhuǎn)讓給了清華同方（哈爾濱）水務(wù)有限公司（下稱(chēng)“清華同方”），用來(lái)沖抵政府拖欠清華同方的巨額污水處理費(fèi)。
2003年，哈爾濱市建設(shè)太平污水處理廠(chǎng)，為節(jié)省資金，采取了BOT的方式進(jìn)行招標(biāo)。最終，清華同方（哈爾濱）水務(wù)有限公司中標(biāo)，特許經(jīng)營(yíng)期為25年。
根據(jù)合同，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，太平污水處理廠(chǎng)每處理1噸污水，哈爾濱市政府就要向其支付0.598元的污水處理費(fèi)。但是，幾年下來(lái)，根據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，截至2010年10月，哈爾濱市政府總計(jì)拖欠污水處理費(fèi)用達(dá)1.67億元。
在此背景下，哈爾濱市政府決定將文昌污水處理廠(chǎng)轉(zhuǎn)讓給清華同方，以此沖抵政府拖欠清華同方的污水處理費(fèi)，以及未來(lái)一段時(shí)間的污水處理費(fèi)。不足部分再由政府支付。
太平污水處理廠(chǎng)的情況并非個(gè)例。馬輝表示，應(yīng)收賬款延期或不足額支付是此次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的當(dāng)前環(huán)保PPP模式面臨的一個(gè)最重要問(wèn)題。
馬輝分析說(shuō)，污水垃圾等市政項(xiàng)目，委托方基本為各地政府公務(wù)事業(yè)局、水務(wù)局、市容市政局等相關(guān)政府部門(mén)，而地方政府的支付意愿不高已成常態(tài)，按月足額支付環(huán)境服務(wù)費(fèi)用的政府部門(mén)基本較少。由于企業(yè)在談判中相對(duì)處于弱勢(shì)，即使地方政府存在環(huán)境服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)償不到位、拖欠，即按照合同約定的支付時(shí)間（月付或季付）出現(xiàn)未履約的情況，企業(yè)也會(huì)以自有資金或自籌流動(dòng)資金先行墊付相關(guān)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，以增加企業(yè)自身財(cái)務(wù)成本的方式化解矛盾。目前，污水垃圾處理企業(yè)應(yīng)收賬款已普遍增加到營(yíng)業(yè)收入的50%以上。
“調(diào)研中，相關(guān)企業(yè)也一直在呼吁，對(duì)于市政公用項(xiàng)目提供的公共環(huán)境服務(wù)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)費(fèi)用的支付保障，將其歸于年度地方財(cái)政預(yù)算收支管理，保證及時(shí)足額支付。”馬輝告訴記者。
價(jià)格調(diào)整要合情合理
一直以來(lái)，環(huán)境公共服務(wù)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制歷來(lái)被社會(huì)資本詬病，政府不按照協(xié)議約定時(shí)間調(diào)價(jià)的現(xiàn)象比較常見(jiàn)。價(jià)格調(diào)整機(jī)制如何與物價(jià)指數(shù)、通貨膨脹掛鉤，準(zhǔn)確反映人力、電力、原材料價(jià)格的波動(dòng)，是公共部門(mén)與企業(yè)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。此次調(diào)研針對(duì)價(jià)格調(diào)整機(jī)制也征詢(xún)了相關(guān)企業(yè)意見(jiàn)。
“企業(yè)更關(guān)心調(diào)價(jià)周期和調(diào)價(jià)方式，以改善項(xiàng)目的盈利水平，社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)保行業(yè)的預(yù)期項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率約為6%~10%。而政府部門(mén)則以確保低價(jià)穩(wěn)定的環(huán)境服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，因而需要區(qū)分企業(yè)社會(huì)責(zé)任與政府公共責(zé)任。”馬輝進(jìn)一步解釋說(shuō)。
“重慶某供水公司已經(jīng)運(yùn)行11年，其間只漲過(guò)一次水價(jià)，顯然不合理。”馬輝強(qiáng)調(diào)，在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制、政府補(bǔ)貼、與項(xiàng)目環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)等多因素并未達(dá)到良好的平衡。尤其是國(guó)家稅收變化、環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)修訂、環(huán)境執(zhí)法的嚴(yán)度等顯著影響項(xiàng)目的收益水平的條件發(fā)生變化時(shí)，企業(yè)在下個(gè)調(diào)價(jià)周期前的損失較大。如財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局于今年6月印發(fā)的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（財(cái)稅[2015]78號(hào)），規(guī)定污水垃圾處理、再生水和污泥處理勞務(wù)開(kāi)始征收增值稅，污水垃圾處理企業(yè)在下一個(gè)調(diào)價(jià)周期前就需要承擔(dān)因稅收增加而面臨的虧損。
北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng)薛濤告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，PPP項(xiàng)目應(yīng)該存在合理利潤(rùn)空間，否則私營(yíng)資本參與PPP的積極性就會(huì)下降。而對(duì)公益性項(xiàng)目來(lái)講，應(yīng)該采用政府補(bǔ)貼的方式來(lái)解決這一矛盾。
對(duì)此，馬輝建議，要完善特許經(jīng)營(yíng)合同條款。規(guī)范詳細(xì)的合同條款是保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵，項(xiàng)目設(shè)計(jì)需要厘清責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)邊界，如定價(jià)成本和服務(wù)價(jià)格涵蓋的范圍等。
而在調(diào)研中，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下特許經(jīng)營(yíng)合同條款存在兩類(lèi)問(wèn)題：一類(lèi)是因早期PPP項(xiàng)目的合同條款并未完全考慮到今后污水管網(wǎng)改造資金，或因排放標(biāo)準(zhǔn)提升導(dǎo)致的設(shè)備大規(guī)模升級(jí)改造資金的來(lái)源問(wèn)題，易引起雙方糾紛。隨著PPP模式在國(guó)內(nèi)的廣泛應(yīng)用，類(lèi)似狀況正在得到改善。現(xiàn)在某些企業(yè)采用TOT模式經(jīng)營(yíng)污水處理廠(chǎng)，政府購(gòu)買(mǎi)管網(wǎng)服務(wù)，并支付污水處理服務(wù)費(fèi)和排水設(shè)施服務(wù)費(fèi)，以獲得市政公用設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，就更易于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。另一類(lèi)是企業(yè)的某些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，進(jìn)行精細(xì)化管理及技術(shù)改造后降低了成本，反而導(dǎo)致政府未來(lái)在核定價(jià)格時(shí)出現(xiàn)了降價(jià)，打擊了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新的主動(dòng)性。馬輝強(qiáng)調(diào)，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)規(guī)范合同文本并給予相應(yīng)的支持。
地方不能把PPP只當(dāng)成融資工具
據(jù)馬輝介紹說(shuō)，“雖然環(huán)保PPP項(xiàng)目存在這樣那樣的問(wèn)題，但由于其體量更大，設(shè)計(jì)范圍更廣，更能發(fā)揮大型環(huán)保企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，所以企業(yè)參與熱情仍非常高，只不過(guò)在具體項(xiàng)目的操作上還比較謹(jǐn)慎。”
馬輝認(rèn)為，社會(huì)資本進(jìn)入市政領(lǐng)域，首先以投資安全保障為出發(fā)點(diǎn)，以追求長(zhǎng)期穩(wěn)定收益為目標(biāo)。如若地方政府將PPP方式作為化解地方債務(wù)和融資的工具，對(duì)于招標(biāo)項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行項(xiàng)目建議書(shū)、詳細(xì)設(shè)計(jì)方案、資金支付能力評(píng)估等基本準(zhǔn)備工作，而忽視項(xiàng)目質(zhì)量和支付保障能力等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，雙方合作后易產(chǎn)生糾紛。
