（中國環(huán)境報）編者按
今年是“十一五”的收官之年，“十二五”環(huán)境保護工作已經(jīng)提上議事日程，中央和地方正在積極開展研究制定“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃工作。在“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃中，我們應(yīng)該確立怎樣的基本理念，“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃的指導思想和總體戰(zhàn)略又是什么？本文作者對以上問題進行了深入研究，并提出了自己的獨到觀點。本版今日特予以刊發(fā)，以饗讀者。
目前，中央和地方都在積極開展研究制定“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃的工作。作為一項指導中長期環(huán)境保護工作的綱領(lǐng)性文件，“十二五”環(huán)保規(guī)劃應(yīng)該有若干統(tǒng)領(lǐng)全篇的理念，由此形成規(guī)劃的基調(diào)。思想支配行動，規(guī)劃理念是至關(guān)重要的。
“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃的基本理念
■閱讀提示“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃應(yīng)確立以下理念:把建設(shè)生態(tài)文明作為“十二五”環(huán)保規(guī)劃的最高綱領(lǐng)；把“促進經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護高度融合”作為“十二五”環(huán)保規(guī)劃的核心思想；讓重要的生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息；突出強化環(huán)境保護的國家意志；建立國家與社會聯(lián)動的新型環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。
為了確定正確的工作部署和具體措施，
筆者認為，“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃應(yīng)確立以下理念。
理念1:把建設(shè)生態(tài)文明作為“十二五”環(huán)保規(guī)劃的最高綱領(lǐng)
黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明，這是“生態(tài)文明”第一次在闡述黨的治國綱領(lǐng)的政治報告中正式出現(xiàn)。生態(tài)文明從性質(zhì)上來講是一種環(huán)境倫理觀，是用于指導全社會尤其是執(zhí)政者處理人與自然關(guān)系的意識形態(tài)。
30多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展成就巨大，但資源環(huán)境代價過大，這是沿襲以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長發(fā)展模式產(chǎn)生的結(jié)果。為什么這種發(fā)展模式能夠長期存在？是因為在發(fā)展理念中缺少生態(tài)文明的要素，這是我們國家治理中的一個深刻教訓。因此，現(xiàn)在提出建設(shè)生態(tài)文明，就是要從治國理念的高度上否定過去那種缺乏生態(tài)文明的發(fā)展理念，走一條新的文明發(fā)展道路。
“十二五”環(huán)保規(guī)劃作為中央提出建設(shè)生態(tài)文明后的第一個5年環(huán)保規(guī)劃，把建設(shè)生態(tài)文明作為其最高綱領(lǐng)而貫穿于始終，是理所當然的。
如何在“十二五”環(huán)保規(guī)劃中體現(xiàn)建設(shè)生態(tài)文明的理念？筆者認為，應(yīng)主要體現(xiàn)在把生態(tài)文明的要求納入對各級黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的考核評價體系和問責制度中，使各級決策者具備關(guān)于資源環(huán)境問題的現(xiàn)代意識和責任意識，并把這種意識體現(xiàn)在治國理政的具體行為中。具體而言，要在“十二五”環(huán)保規(guī)劃中提出進一步改革干部考核任用體系，強化環(huán)境保護問責制度。在環(huán)境保護領(lǐng)域切實落實中央《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價試行辦法》和《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，在考核任用體系中大幅度增加生態(tài)文明(環(huán)境保護)的內(nèi)容和指標，用具有約束力或影響力的制度體系來保證生態(tài)文明思想在決策過程中得到切實體現(xiàn)?？傊?，要通過“十二五”環(huán)保規(guī)劃，把建設(shè)生態(tài)文明貫徹到各級黨政領(lǐng)導者治國理政的各環(huán)節(jié)中。
理念2:把“促進經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護高度融合”作為“十二五”環(huán)保規(guī)劃的核心思想
周生賢部長提出并使用的“經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護高度融合”，是指把環(huán)境保護的理念和要求納入經(jīng)濟發(fā)展的全過程中，加強環(huán)境保護對經(jīng)濟發(fā)展的引導和調(diào)控作用，推動加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護全面和深入地融合在一起，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的“雙贏”。
溫家寶總理在第六次全國環(huán)境保護大會上提出了以經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護要并重、同步，要綜合運用多種手段保護環(huán)境為內(nèi)容的“三個轉(zhuǎn)變”，其核心是塑造一種新型的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護關(guān)系。作為我國環(huán)境保護中長期規(guī)劃的“十二五”環(huán)保規(guī)劃，應(yīng)該把這個要求作為總的核心思想來貫徹。“經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護高度融合”這個表述比較集中和深入地體現(xiàn)了“并重、同步和綜合”的要求，用作環(huán)保規(guī)劃的核心思想是適當?shù)摹?br />
具體而言，“十二五”環(huán)保規(guī)劃體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的高度融合，主要反映在以下兩個方面:
第一，采取從緊和嚴厲的宏觀環(huán)境政策。
實施從緊和嚴厲的宏觀環(huán)境政策，是指國家在環(huán)境保護的深度和力度上有極大增強，使我國環(huán)境政策(包括環(huán)境標準、法律責任等)具備比過去高得多的約束力和實際執(zhí)行率，比發(fā)達國家在相應(yīng)發(fā)展階段上采取的環(huán)境政策更為嚴格，部分環(huán)境政策要達到發(fā)達國家當前的水平。
具體而言，從緊和嚴厲的環(huán)境政策包含以下要點:一是提高各種環(huán)境準入門檻，采取嚴格的環(huán)境監(jiān)管措施，加快淘汰落后產(chǎn)能，對排污企業(yè)實行嚴格的達標治理。二是對國家的法律體系進行生態(tài)化改造，在民法、刑法、物權(quán)法、經(jīng)濟法、資源法中，全面強化對環(huán)境保護的要求。要跳出環(huán)保范圍內(nèi)的法制建設(shè)，不能僅僅局限于修改環(huán)保法、水法、大氣法，要在國家整個法律體系、社會主義的法制方向中把環(huán)保的內(nèi)容充實進去。三是更多地使用經(jīng)濟手段管理環(huán)境，通過綠色信貸、綠色稅收、綠色保險、綠色價格體系、綠色證券等，使國家經(jīng)濟政策全面朝著環(huán)境友好的方向改變。四是加強各級環(huán)境保護能力建設(shè)，國家和地方都拿出更多的經(jīng)濟發(fā)展成果來修復受到損害的環(huán)境，大幅度提高環(huán)境監(jiān)管能力，形成經(jīng)濟反哺環(huán)境、環(huán)境優(yōu)化發(fā)展的良性關(guān)系。
第二，在特殊區(qū)域和領(lǐng)域?qū)嵭协h(huán)境優(yōu)先的戰(zhàn)略方針。
環(huán)境優(yōu)先，又稱環(huán)保先行，是指在一些特殊區(qū)域或領(lǐng)域，把環(huán)境質(zhì)量狀況作為指導包括經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的各項工作的基本衡量標準之一，以環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)和底線來規(guī)劃和約束各方面工作，使環(huán)境保護成為保障人民生存環(huán)境、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展方式的重要和首選手段。
實施環(huán)境優(yōu)先，主要包含以下內(nèi)容:(1)把生態(tài)文明作為國家執(zhí)政的優(yōu)先準則之一，置于重大決策前端。以生態(tài)文明為基本要求制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等重大發(fā)展藍圖。在國家有關(guān)發(fā)展的重大決策中，深化環(huán)境保護參與決策的程度。對區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策進行環(huán)境影響評價并賦予“一票否決”的權(quán)力。(2)實行從緊和嚴厲的環(huán)境政策，使國家在環(huán)境保護的深度和力度上有極大增強，使我國環(huán)境政策(包括環(huán)境標準、法律責任等)具備比過去高得多的約束力和實際執(zhí)行率，比發(fā)達國家在相應(yīng)發(fā)展階段上采取的環(huán)境政策更為嚴格，部分環(huán)境政策要達到發(fā)達國家當前的水平。(3)具體在10個方面實行環(huán)境優(yōu)先:一是在制定法律法規(guī)時，優(yōu)先進行環(huán)保立法；二是在編制發(fā)展規(guī)劃時，優(yōu)先編制環(huán)保規(guī)劃；三是在做出發(fā)展決策時，優(yōu)先考慮環(huán)境影響；四是在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)時，優(yōu)先發(fā)展清潔產(chǎn)業(yè)；五是在利用有限資源時，優(yōu)先節(jié)約環(huán)境資源；六是在新上投資項目時，優(yōu)先進行環(huán)境評估；七是將環(huán)保投入作為公共財政支出的重點，環(huán)保開支的增速要高于財政開支的增速；八是在建設(shè)公共設(shè)施時，優(yōu)先安排環(huán)保設(shè)施建設(shè)；九是在進行技術(shù)改造時，優(yōu)先采用環(huán)保型技術(shù)；十是在考核發(fā)展政績時，優(yōu)先考核環(huán)保指標。
筆者認為，需要實施環(huán)境優(yōu)先戰(zhàn)略方針的，一般有兩種區(qū)域:一是經(jīng)濟比較發(fā)達、環(huán)境容量資源已得到比較大的開發(fā)利用、環(huán)境壓力比較大的地方。在這種情況下，這個區(qū)域未來的發(fā)展主要是要改變結(jié)構(gòu)、提升質(zhì)量，此時實施環(huán)境優(yōu)先就是為了促進這種轉(zhuǎn)變。在這里，經(jīng)濟發(fā)達為實施環(huán)境優(yōu)先提供了條件。二是在自然條件非常脆弱，難以承載大規(guī)模經(jīng)濟開發(fā)活動的地區(qū)，或是在自然條件非常優(yōu)越，大規(guī)模開發(fā)將毀壞良好自然遺產(chǎn)的地區(qū)(我國西部地區(qū)很多地方屬于這兩種區(qū)域)，無論這些地區(qū)經(jīng)濟是否發(fā)達，都應(yīng)該實施環(huán)境優(yōu)先(生態(tài)優(yōu)先)，禁止開發(fā)或限制開發(fā)。國家對這些地區(qū)實行生態(tài)補償和生態(tài)移民，以保障他們的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機會。
理念3:讓重要的生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息
回顧過去，我國在江河湖海等生態(tài)系統(tǒng)的治理中，試圖在不減輕環(huán)境負荷的情況下實行達標排放，效果不彰，說明這種方式存在較大局限，應(yīng)該從根本上更新思路，實行休養(yǎng)生息的新政策。
“休養(yǎng)生息”(又稱“與民休息”)本是戰(zhàn)亂后的新建王朝采取的重要國策，其基本精神是通過輕徭薄賦減輕百姓的負擔，使之擺脫困境，重獲生機，從而實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮和社會穩(wěn)定。休養(yǎng)生息是謀求長遠發(fā)展的決策，是我國古老生態(tài)智慧的體現(xiàn)。
讓重要的生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息，就是要減輕人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的壓力，用恢復和養(yǎng)護的方式使之持續(xù)地為經(jīng)濟發(fā)展和人類福利提供服務(wù)。休養(yǎng)生息是人們調(diào)整已經(jīng)過于緊張的人與自然關(guān)系的總體方針和長期策略，它不反對人類利用自然環(huán)境的有用功能，十分強調(diào)自然環(huán)境可以而且應(yīng)該為改善民生、發(fā)展經(jīng)濟提供生態(tài)服務(wù)(如利用環(huán)境的凈化能力)，但休養(yǎng)生息更加強調(diào)人類應(yīng)該改進利用自然環(huán)境的方式，把人類活動的強度限制在環(huán)境的承載能力之內(nèi)。
休養(yǎng)生息是我國人民在長期的生產(chǎn)和生活中采用的一種利用和養(yǎng)護自然的方式，是一種行之有效的生存智慧，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的休耕、輪耕方式，北方少數(shù)民族的游牧方式，漁業(yè)生產(chǎn)中的休漁期等。從這些實踐來看，休養(yǎng)生息都要求放棄短期或局部利益而獲得長期和整體利益，從而保證所有人口都在生態(tài)的可持續(xù)性中獲得生存，因此，休養(yǎng)生息是不能以一時一地的利益得失來評價的。
休養(yǎng)生息要著重從3個關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手:一是要減輕經(jīng)濟社會活動的壓力，這就需要研究一系列產(chǎn)業(yè)退出機制、環(huán)境準入機制等重要手段；二是積極開展污染治理活動，大幅度提高污染治理的能力和水平，削減排入生態(tài)系統(tǒng)的污染負荷；三是采取措施開展生態(tài)恢復，修復生態(tài)環(huán)境容量。圍繞這3個環(huán)節(jié)，建立一個集污染防治體制、機制、政策和技術(shù)于一體的重要生態(tài)系統(tǒng)示范區(qū)，重點開展休養(yǎng)生息相關(guān)制度和政策的創(chuàng)新與試點，積累經(jīng)驗，從根本上解決重要生態(tài)系統(tǒng)大面積、常態(tài)性污染問題。
筆者認為，在“十二五”環(huán)保規(guī)劃中，應(yīng)提出對江河湖泊等生態(tài)系統(tǒng)進行治理，結(jié)合已有的污染防治做法，實行休養(yǎng)生息的新政策，通過控制“兩高一資”產(chǎn)業(yè)的過快增長，加快淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)閉違法排污企業(yè)，退出一批產(chǎn)業(yè)，更新一批產(chǎn)業(yè)，推動循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、合理布局，減輕環(huán)境負荷，擺脫困境，重獲生機。
理念4:突出強化環(huán)境保護的國家意志
在推動環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的高度融合中，應(yīng)該充分動員國家、地方、社會等各方面的力量，其中，國家又占有更加突出的地位。只有國家才能對環(huán)境有關(guān)的基本法律關(guān)系做出規(guī)定，才能影響、調(diào)控甚至決定地方和全社會的環(huán)境保護行為。有一種觀點認為，我國環(huán)境問題的主要難點出在執(zhí)行環(huán)節(jié)，是地方未能全面和完整地貫徹國家的環(huán)境保護部署，因此環(huán)境保護規(guī)劃的重點應(yīng)該放在調(diào)整地方的環(huán)境保護行為上。這種觀點雖有道理，但沒有看到地方行為對國家調(diào)控的依賴性。地方行為是受國家政策主導的，如果地方?jīng)]有很好地貫徹中央的環(huán)保意志，說明在國家層面還缺少具有足夠作用力的引導性政策。中國古代兵法說“上無疑令，則眾不二聽”，就是說上級的指令需要相應(yīng)的激勵制度相配合，下級才能有動力去貫徹執(zhí)行。過去國家一方面強烈要求地方采取環(huán)境保護措施，另一方面在一些只有國家才能決定的環(huán)保政策方面卻又頗費躊躇(如關(guān)于大幅度提高排污收費標準的政策建議，在上世紀90年代被多次提出，但一些經(jīng)濟部門以加重企業(yè)負擔為由加以反對，結(jié)果使排污收費政策一直處在弱政策狀態(tài))。一方面確立環(huán)境保護的基本國策地位，另一方面又把環(huán)保機構(gòu)設(shè)置得十分薄弱，這種宏觀層面上的政令不一和前后矛盾，實際上向地方發(fā)出了含糊不清的信號，使地方不能準確地把握和貫徹國家的環(huán)保要求。在明確要求地方加強執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)的同時，迫切需要加強國家自身的環(huán)保行動。總之，解決我國環(huán)境問題的重點突破口是在國家層面，強化環(huán)境保護的國家行動是環(huán)境保護的核心問題之一。
在所有的國家行動中，建立強大的國家環(huán)境執(zhí)政能力是最基本的行動。一方面確立環(huán)境保護的基本國策地位，另一方面又把環(huán)保機構(gòu)設(shè)置得十分薄弱，這種不對稱、不自洽的體制設(shè)置，本身就反映了國家在環(huán)境保護上的兩難處境和擔心加強環(huán)保會妨礙經(jīng)濟發(fā)展的真實考慮。實際上，如果環(huán)境與經(jīng)濟是此消彼長、二者取一的關(guān)系，那么在過去那種特定的歷史條件下，任何執(zhí)政的決策者都會做出輕環(huán)保重經(jīng)濟的選擇，即使知道資源環(huán)境付出了很大的代價也是如此。現(xiàn)在，已經(jīng)出現(xiàn)了環(huán)境保護優(yōu)化和促進經(jīng)濟發(fā)展的客觀條件，國家應(yīng)該及時增強環(huán)境執(zhí)政能力，特別是加強環(huán)境保護體制能力。一旦國家做出這樣的決策，地方就會很快跟進，環(huán)境保護相對于經(jīng)濟發(fā)展的“短腿”局面就會很快改觀。
理念5:建立國家與社會聯(lián)動的新型環(huán)境治理結(jié)構(gòu)
我國環(huán)境保護具有國家權(quán)力很大、社會權(quán)利不足的特點，形成了政府奮力奔走、社會無能為力的失衡局面?？傮w上看，企業(yè)的環(huán)境保護積極性沒有調(diào)動起來，公眾的環(huán)境保護積極性沒有調(diào)動起來，這是一種局限性很大的、不完善的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。我國未來民眾與政府可能產(chǎn)生的矛盾甚至“對抗”，很可能最先出現(xiàn)在環(huán)境領(lǐng)域。這種局面的實質(zhì)是環(huán)境價值的代言人不充分，基本上把環(huán)境價值都交給政府來代表，政府負擔過重。在政府力量比較薄弱的農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、邊遠地區(qū)，環(huán)境的價值甚至無人代表，被隨意使用、過度使用。
為此，在未來的環(huán)境保護中，必須形成一種新的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，其中，國家與社會都有很強的責任和權(quán)力(權(quán)利)，讓全社會都有機會、有權(quán)利來代表和管理環(huán)境。為此，必須對國家環(huán)境立法體系進行重大改革，在強化國家環(huán)境執(zhí)政權(quán)威的同時，較大幅度地擴展社會享有的環(huán)境權(quán)益(如知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、參政權(quán)等)，從主要運用行政手段保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政手段解決環(huán)境問題。這種法律上的改革是體現(xiàn)以人為本、關(guān)注民生導向的。只有在這樣改革后的國家與社會關(guān)系基礎(chǔ)上，實行從緊和嚴厲的環(huán)境政策才有足夠的力量支撐。
總之，調(diào)整環(huán)境保護的若干基本關(guān)系，就是對過去環(huán)境保護所賴以進行的基礎(chǔ)進行重大改變，而不是停留于對某些環(huán)保措施的一般性補充和完善，這些基本關(guān)系的改變才是環(huán)境保護的歷史性轉(zhuǎn)變。
筆者認為，“十二五”環(huán)保規(guī)劃應(yīng)構(gòu)建政府、企業(yè)、社會相互合作和共同行動的環(huán)境保護新格局，擴展企業(yè)和社會的環(huán)境保護義務(wù)和權(quán)利，鼓勵和保護全社會對環(huán)境保護有序的政治參與，發(fā)揮環(huán)境保護民間組織和力量的作用。
“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃指導思想和總體戰(zhàn)略
■閱讀提示 環(huán)境保護的“五優(yōu)”戰(zhàn)略:弘揚中華民族生態(tài)文明的優(yōu)秀傳統(tǒng)，發(fā)揮我國獨特的政治優(yōu)勢，以保護環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展，在特殊區(qū)域?qū)嵭协h(huán)境優(yōu)先的方針，逐步達到環(huán)境優(yōu)美的奮斗目標。
基于以上理念，筆者初步提出“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃的指導思想的建議:高舉中國特色社會主義偉大旗幟，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，積極探索中國特色環(huán)境保護新道路。以建設(shè)生態(tài)文明、增強國家可持續(xù)發(fā)展能力為目的，推動實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護高度融合，將環(huán)境保護的理念滲透到經(jīng)濟社會發(fā)展之中，在特殊區(qū)域或領(lǐng)域?qū)嵭协h(huán)境優(yōu)先方針。把解決關(guān)系人民群眾切身利益的環(huán)境問題作為工作重點，采取從緊和嚴厲的環(huán)境保護政策，對重要的生態(tài)系統(tǒng)實行休養(yǎng)生息，調(diào)動社會各方面的力量參與環(huán)境保護，積極參與和協(xié)力推進全球可持續(xù)發(fā)展。大力強化國家環(huán)境保護執(zhí)政能力建設(shè)，建立全防全控的防范體系、健全高效的環(huán)境治理體系、與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的政策法規(guī)標準制度體系、完備的環(huán)境管理體系，力爭實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量從基本控制到有所好轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。
上述指導思想已經(jīng)初步勾勒出了“十二五”環(huán)保規(guī)劃的總體戰(zhàn)略布局。為了便于理解和把握，這里再用一個比較通俗化的表述給予概括，就是我們稱之為環(huán)境保護的“五優(yōu)”戰(zhàn)略:弘揚中華民族生態(tài)文明的優(yōu)秀傳統(tǒng)，發(fā)揮我國獨特的政治優(yōu)勢，以保護環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展，在特殊區(qū)域?qū)嵭协h(huán)境優(yōu)先的方針，逐步達到環(huán)境優(yōu)美的奮斗目標。（作者為環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任，研究員）
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