國(guó)家發(fā)改委近期召開專題會(huì)議，征求地方價(jià)格主管部門和供水企業(yè)的意見。發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，成本公開是為了讓供水企業(yè)的成本“擠干水分”，讓政府制訂水價(jià)的過(guò)程公開透明，讓民眾更好地理解和支持水價(jià)改革。業(yè)內(nèi)則把此舉看成是為水價(jià)和成本聯(lián)動(dòng)的市場(chǎng)化改革鋪路。
“當(dāng)務(wù)之急是‘成本公開’，發(fā)改委正在研究制訂公開的具體程序和辦法。”政府水價(jià)改革方案設(shè)計(jì)專家、清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤表示。
供水成本亂賬
城市水價(jià)由水資源費(fèi)、水利工程供水價(jià)格、城市供水價(jià)格，以及污水處理費(fèi)四部分組成。水資源費(fèi)反映水稀缺的成本，通常以費(fèi)用的形式收??；城市供水服務(wù)價(jià)格以及部分城市具有的引水工程價(jià)格，反映水的生產(chǎn)費(fèi)用，真正屬于“價(jià)格”的部分，也是價(jià)格和成本監(jiān)管的重點(diǎn)；污水處理費(fèi)反映水的環(huán)境成本，和水資源費(fèi)一樣以費(fèi)用的形式征收。
專門針對(duì)水價(jià)成本的《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》（下稱《辦法》）早在2006年11月就開始征求意見，但至今仍未面世。發(fā)改委近期對(duì)上述辦法做了修改，重點(diǎn)就城市供水定價(jià)成本的項(xiàng)目構(gòu)成、監(jiān)審原則、主要指標(biāo)核定標(biāo)準(zhǔn)等作出原則性規(guī)定。
水價(jià)成本公開辦法目前由國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司環(huán)境和房地產(chǎn)價(jià)格管理處牽頭制定。參與修訂工作的傅濤透露，修改后的《辦法》較前幾稿精簡(jiǎn)許多，且決策層工作重心已經(jīng)從“成本監(jiān)審”轉(zhuǎn)移到“成本公開”，今后還會(huì)就成本公開相關(guān)問(wèn)題另行出臺(tái)方案。
從“監(jiān)審”到“公開”，兩者的區(qū)別不僅僅在字面上。傅濤解釋說(shuō)，“成本監(jiān)審”側(cè)重于核定哪些成本應(yīng)該計(jì)入水價(jià)，哪些成本不應(yīng)該計(jì)入水價(jià)；“成本公開”則強(qiáng)調(diào)壟斷性產(chǎn)品的成本應(yīng)該公開。“現(xiàn)在民眾對(duì)資源性產(chǎn)品成本公開的呼聲很高，上層也對(duì)此專門作出批示。成本公開不僅僅針對(duì)水價(jià)，以后還會(huì)擴(kuò)大到成品油、天然氣等。”
中國(guó)各地水務(wù)部門長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，但消費(fèi)者普遍對(duì)水價(jià)上漲有強(qiáng)烈的抵觸情緒，原因之一就是供水企業(yè)的合理成本識(shí)別困難，這種成本的不透明使得漲價(jià)的理由常常難以服眾。
發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，由于城市供水地域性較強(qiáng)，不同地區(qū)供水規(guī)模、水源距離、水質(zhì)等差異很大，修改后的《辦法》不對(duì)合理超前建設(shè)率和產(chǎn)銷差率做硬性規(guī)定，由各地結(jié)合實(shí)際作出具體規(guī)定。
但在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，合理超前建設(shè)率和產(chǎn)銷差率，以及有關(guān)城市管網(wǎng)費(fèi)用承擔(dān)等問(wèn)題，恰恰是供水企業(yè)合理成本認(rèn)定的焦點(diǎn)所在。
合理超前建設(shè)率，即合理確定供水企業(yè)的生產(chǎn)能力利用率，防止由于過(guò)度超前建設(shè)增加的成本由當(dāng)期消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。傅濤舉例說(shuō)，政府從安全性和系統(tǒng)保障性出發(fā)，希望富余的儲(chǔ)水設(shè)施越多越好，這樣應(yīng)變能力強(qiáng)。而老百姓由于需要支付儲(chǔ)水設(shè)施項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)成本，所以希望工程越少越好。這就牽涉到公共服務(wù)的政府責(zé)任和老百姓責(zé)任之間的分?jǐn)倖?wèn)題。
住建部市政公用行業(yè)專家委員會(huì)委員鄭興燦說(shuō)，確定超前建設(shè)率應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)影響力，“試想如果首都停水一天，造成的社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)損失都相當(dāng)嚴(yán)重，而類似事情發(fā)生在小地方，影響則相對(duì)輕微。”
除了超前建設(shè)率，產(chǎn)銷差率也是影響供水成本的關(guān)鍵因素之一。產(chǎn)銷差率指城市供水企業(yè)供水量和應(yīng)收費(fèi)水量的差額與供水量之比，該指標(biāo)主要與管網(wǎng)漏損控制有關(guān)，也受“人情水”和惡意偷水等因素影響。
據(jù)浙江省物價(jià)局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，由于很多地區(qū)自來(lái)水管網(wǎng)鋪設(shè)年代久遠(yuǎn)，對(duì)跑冒滴漏沒(méi)法做到實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)維修，由此造成的管網(wǎng)輸配損耗短期內(nèi)很難解決。此外，未計(jì)入售水量和供水成本的環(huán)衛(wèi)、消防、綠化等用水也增加了供水企業(yè)負(fù)擔(dān)。
傅濤表示，修改后的《辦法》充分考慮歷史因素，對(duì)產(chǎn)銷差率側(cè)重于用“增量控制法”核定，即在認(rèn)可產(chǎn)銷差現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對(duì)增量加以控制，“假如去年產(chǎn)銷差率是20％，只要今年降到19％，做法就被肯定；極端地說(shuō)，即使原來(lái)產(chǎn)銷差率高達(dá)50％，只要呈逐漸下降趨勢(shì)，也會(huì)獲認(rèn)可。”
供水管網(wǎng)的建設(shè)和維護(hù)成本是否該計(jì)入水價(jià)上漲部分，也是爭(zhēng)論的一大焦點(diǎn)。管網(wǎng)維護(hù)關(guān)系到管網(wǎng)運(yùn)行安全，近年來(lái)各地地下管網(wǎng)頻頻爆管，管網(wǎng)老化是重要誘因。北京市自來(lái)水集團(tuán)總經(jīng)理劉鎖祥表示，受部分管線老化等因素影響，北京市管網(wǎng)運(yùn)行安全存在一定隱患，部分管線隱患集中在中心城區(qū)。
在管網(wǎng)維護(hù)成本問(wèn)題上，自來(lái)水用戶普遍認(rèn)為供水管網(wǎng)是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一部分，應(yīng)由財(cái)政投資建設(shè)和維護(hù)，而不應(yīng)由企業(yè)支出，再以漲價(jià)的手段轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。業(yè)內(nèi)人士表示，管網(wǎng)建設(shè)成本究竟該不該計(jì)入水價(jià)的爭(zhēng)議，反映出水務(wù)市場(chǎng)化改革中，政府與企業(yè)職責(zé)不明確的問(wèn)題。
長(zhǎng)期以來(lái)，政府在供水這個(gè)公共服務(wù)上責(zé)任缺失，自來(lái)水公司承擔(dān)了不少本該由財(cái)政支出的費(fèi)用，“很多費(fèi)用都裹在水費(fèi)里頭，一時(shí)半會(huì)兒也分不清楚，中間有一個(gè)逐步梳理的過(guò)程。”前述物價(jià)局負(fù)責(zé)人表示。
階梯水價(jià)路徑
業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，發(fā)改委在試點(diǎn)水價(jià)成本公開后，將尋求水價(jià)和成本聯(lián)動(dòng)的定價(jià)機(jī)制，未來(lái)水價(jià)將會(huì)上調(diào)。如何既能彌補(bǔ)供水企業(yè)的財(cái)務(wù)虧損，又不傷害弱勢(shì)群體的利益，階梯水價(jià)被賦予重任。
傅濤認(rèn)為，階梯水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定是否合理應(yīng)從兩個(gè)方面去考慮，首先是基本用水量即第一階梯用水量的確定。他表示，各地完全有能力按照當(dāng)?shù)貧夂驙顩r和用水習(xí)慣自行確定基本用水量，“一般來(lái)說(shuō)每戶每月3噸－5噸用水量是在正常范圍內(nèi)。”
其次是貧困人群的支付能力。傅濤建議，對(duì)貧困人群直接進(jìn)行用水補(bǔ)貼，在最低水量之下允許其少付錢甚至減免水費(fèi)。此外還可以考慮增加社保等間接補(bǔ)貼方式。
重慶市發(fā)改委副巡視員、水務(wù)專家周林軍表示，為了使補(bǔ)貼更有效更持續(xù)，水價(jià)改革可以考慮通過(guò)“五定方案”保護(hù)窮人利益，即實(shí)施定向籌資、定向救濟(jì)和定量救濟(jì)、定向消費(fèi)以及定向管理的政策組合方案。
除了上述技術(shù)指標(biāo)，水價(jià)改革如何避免成為利益集團(tuán)的牟利工具也需要認(rèn)真考慮。傅濤表示，水務(wù)服務(wù)是自然壟斷性行業(yè)，建立完善的市場(chǎng)機(jī)制是約束供水成本最有效的方式。中國(guó)供水行業(yè)里有70％－80％的服務(wù)公司仍停留在沒(méi)有市場(chǎng)機(jī)制的壟斷狀態(tài)下，確實(shí)存在一部分的成本“水分”。因此必須在完善特許經(jīng)營(yíng)制度的同時(shí)，建立績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系，這將有助于對(duì)沒(méi)有經(jīng)過(guò)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)就進(jìn)入了水務(wù)領(lǐng)域的公司進(jìn)行成本和價(jià)格約束。
“水價(jià)調(diào)整政策今后將進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)作，只有‘取之于水用之于水’，改革才能獲得民眾理解和支持。”周林軍說(shuō)。
彌補(bǔ)成本之外
在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，真正意義上的水價(jià)市場(chǎng)化改革遠(yuǎn)非僅僅彌補(bǔ)自來(lái)水公司財(cái)務(wù)成本那么簡(jiǎn)單。污水處理費(fèi)偏低，水資源緊缺同樣“推漲”水價(jià)。住建部市政公用行業(yè)專家委員會(huì)委員鄭興燦指出，從國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)看，污水處理費(fèi)是供水價(jià)格的1.5倍－2倍。
中國(guó)污水處理費(fèi)長(zhǎng)期偏低。36個(gè)大中型城市的平均污水處理費(fèi)為0.67元/立方米，僅相當(dāng)于實(shí)際處理成本的三分之二，目前有一半的縣級(jí)市未開征污水處理費(fèi)。
國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，調(diào)整城市供水價(jià)格重點(diǎn)是解決污水處理費(fèi)偏低的問(wèn)題。2009年各地公布的水價(jià)調(diào)整構(gòu)成中，污水處理費(fèi)均占了較大比重，例如北京上調(diào)的0.3元水價(jià)中，污水處理費(fèi)占0.14元，占比達(dá)47％。
除了污水處理，未來(lái)污染控制成本也會(huì)被計(jì)入水價(jià)。“南水北調(diào)東線基本上是明渠出水，利用原來(lái)的河道，源頭又都是大工業(yè)密集和污水匯聚地，現(xiàn)在禁污水引清流，成本很大。”中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)馬中指出。馬中目前承擔(dān)國(guó)家科技重大專項(xiàng)“水體污染控制與治理”中的“水環(huán)境保護(hù)價(jià)格與稅費(fèi)政策示范研究”課題。
水價(jià)改革的終極目標(biāo)是要真正體現(xiàn)國(guó)家水資源的稀缺性。水利部水科院水資源所所長(zhǎng)、中國(guó)工程院院士王浩指出，最新數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)嚴(yán)重缺水的城市約有110個(gè)，14個(gè)沿海開放城市中有9個(gè)嚴(yán)重缺水，北京、天津、青島等城市缺水最為嚴(yán)重。征收水資源稅對(duì)水資源保護(hù)的作用越來(lái)越被業(yè)內(nèi)認(rèn)可。
世界銀行中國(guó)水稀缺政策研究項(xiàng)目負(fù)責(zé)人謝劍認(rèn)為，水資源費(fèi)改稅將打破錯(cuò)誤的行政激勵(lì)機(jī)制。在收取水資源補(bǔ)償費(fèi)情況下，“水利部門想的是如何多修水壩搞灌溉，著眼于水資源‘開發(fā)’而非‘保護(hù)’，節(jié)水欲望不高。環(huán)保部門則希望企業(yè)多排污以收取更可觀的排污費(fèi)。”謝劍說(shuō)，把水資源費(fèi)從水價(jià)中剝離出來(lái)，有助于節(jié)水。
水資源費(fèi)改稅還能促使中央從更宏觀的角度考慮安排調(diào)度財(cái)政資金，特別是針對(duì)跨區(qū)域調(diào)水情況下的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。
“水環(huán)境保護(hù)價(jià)格與稅費(fèi)政策示范研究”子課題負(fù)責(zé)人、財(cái)政部財(cái)科所研究員王敏透露，水資源費(fèi)改稅具體操作路徑目前有兩個(gè)思路：一是將水資源費(fèi)轉(zhuǎn)化為水資源稅，同時(shí)保留污水處理費(fèi)，實(shí)現(xiàn)稅、費(fèi)并行；另一個(gè)是在新疆資源稅改革大背景下，將水納入資源稅征收范圍，即從目前的石油、煤炭、天然氣、金屬、非金屬類等六種礦產(chǎn)品以及生產(chǎn)鹽，擴(kuò)散至水資源。
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