“產(chǎn)權(quán)屬性的爭(zhēng)議還主要源于我們對(duì)公共事業(yè)立法的模糊。”張燎在城鎮(zhèn)水務(wù)論壇上講到。
從我國(guó)開(kāi)始在市政水行業(yè)中實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度以來(lái)，就不斷地存在一些問(wèn)題。這些問(wèn)題給中國(guó)在市政水行業(yè)的市場(chǎng)化帶來(lái)了很大的挑戰(zhàn)，也是很多完善的機(jī)會(huì)。
張燎是上海濟(jì)邦咨詢公司總經(jīng)理，是市政中的水務(wù)改革和投融資方面的一個(gè)專家。他說(shuō)從濟(jì)邦的工作中，他們發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)制度其實(shí)還有很多在完善的地方。不僅從宏觀方面，并且從小的方面都能看出這個(gè)問(wèn)題，包括普遍性的問(wèn)題沒(méi)有解決。
產(chǎn)權(quán)不明是溢價(jià)的潛在原因？
在過(guò)去幾年中，濟(jì)邦公司從事了比較多的一些風(fēng)險(xiǎn)咨詢。尤其是在稅務(wù)改革和投融資改革中，因此張燎希望能和同行們分享更多的經(jīng)驗(yàn)，也能更深刻的探討問(wèn)題。
他認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題主要集中在最近兩、三年。隨著中國(guó)城市供水行業(yè)改革的深入，水行業(yè)中出現(xiàn)的問(wèn)題越來(lái)越明顯。在前幾年，水務(wù)改革可能比較多的集中于水務(wù)處理，因此水務(wù)處理方面的交易案例越來(lái)越多。從2005年以來(lái)的一些比較典型的交易案例來(lái)看，大家可以看到一個(gè)明顯趨勢(shì)——政府對(duì)改革之后供水企業(yè)的控制還是非常明顯的，具有絕對(duì)控股權(quán)，同時(shí)，合資方式在國(guó)內(nèi)還占主流地位。另外一個(gè)趨勢(shì)就是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，由于是合資，有一部分產(chǎn)權(quán)要轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)方，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓溢價(jià)現(xiàn)象的逐漸升高趨勢(shì)非常明顯。
張燎并不認(rèn)為溢價(jià)高低意味著什么，但是他說(shuō)大家應(yīng)該看到其中隱含著另外的問(wèn)題。目前，供水改革中有些趨勢(shì)，即一些人認(rèn)為轉(zhuǎn)讓溢價(jià)是合理的。他們認(rèn)為資產(chǎn)應(yīng)該有保值增值，而建設(shè)部門(mén)卻有些憂心忡忡。對(duì)供水行業(yè)內(nèi)大量的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，具體價(jià)格到底價(jià)位是合適，大家都沒(méi)有底。
這其中一個(gè)重要原因是我國(guó)城市供水改革和地方投資思路與取向是完全不同的兩種思路，非常不協(xié)調(diào)。建設(shè)部的相關(guān)部門(mén)考慮從2002年以來(lái)，現(xiàn)在還是一個(gè)市政公用特許經(jīng)營(yíng)建立的過(guò)程。張燎認(rèn)為這在供水行業(yè)里是有越來(lái)越虛化的一個(gè)趨勢(shì)。不過(guò)他說(shuō)建設(shè)部的領(lǐng)導(dǎo)可能不一定同意這個(gè)看法，但是他是根據(jù)實(shí)踐推斷出這樣的趨勢(shì)。
張燎認(rèn)為國(guó)資部門(mén)把供水行業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓當(dāng)做一般性的經(jīng)營(yíng)性行業(yè)企業(yè)來(lái)處理，而這兩套政策是有相悖而向的趨勢(shì)。他說(shuō)這是問(wèn)題的根源。對(duì)形成高溢價(jià)現(xiàn)象的解釋也是多種多樣的，有種解釋是說(shuō)由于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議上面規(guī)定期末資產(chǎn)政府是要有償回購(gòu)，這樣投資人能得到更多的資金，所以說(shuō)在外資進(jìn)入時(shí)需要的付出更多。
張燎認(rèn)為這是一種支撐高溢價(jià)的一種解釋，?？谒镜氖虑橐采婕傲诉@方面的報(bào)道。他說(shuō)他并不是對(duì)任何人和機(jī)構(gòu)攻擊，僅僅是擺出客觀的觀點(diǎn)，希望大家判斷哪種比較科學(xué)合理。“我不是我的看法完全對(duì)，但是我希望大家能夠看得更深入。”張燎在論壇上強(qiáng)調(diào)說(shuō)。
有限產(chǎn)權(quán)和完全產(chǎn)權(quán)的爭(zhēng)議
目前供水企業(yè)的合資方式中，到底外方或者說(shuō)非國(guó)有股東持有的股權(quán)是什么性質(zhì)，這些還是有爭(zhēng)議。與一般的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中的非國(guó)有股權(quán)相比，它們是完全產(chǎn)權(quán)還是具有行業(yè)特殊性的有限產(chǎn)權(quán)，張燎說(shuō)這些都值得大家深入思考。
在我國(guó)水行業(yè)改革中，污水處理的產(chǎn)權(quán)比較清晰。但是涉及供水行業(yè)時(shí)，這個(gè)問(wèn)題就顯得比較復(fù)雜。非國(guó)有股東包括內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)。非國(guó)有股東從政府方獲得的產(chǎn)權(quán)到底是哪種形式，目前有兩種觀點(diǎn)，一種是完全產(chǎn)權(quán)，一種是有限產(chǎn)權(quán)。大家說(shuō)是完全產(chǎn)權(quán)的根據(jù)是特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束時(shí)，政府必須有償?shù)氖栈?。張燎說(shuō)這是一個(gè)比較對(duì)應(yīng)的關(guān)系。另一觀點(diǎn)認(rèn)為是有限產(chǎn)權(quán)，該產(chǎn)權(quán)不同于政府原來(lái)持有的股權(quán)性質(zhì)，有限產(chǎn)權(quán)一個(gè)重要的特征是說(shuō)該產(chǎn)權(quán)最終是政府的，在經(jīng)營(yíng)期結(jié)束的時(shí)候，非國(guó)有股東應(yīng)該無(wú)償把這個(gè)產(chǎn)權(quán)交還給政府。
張燎認(rèn)為這些值得商榷。國(guó)際上關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)的是私人部門(mén)，業(yè)務(wù)收入直接來(lái)源于終端客戶付費(fèi)，而B(niǎo)OT模式的付費(fèi)來(lái)源于政府部門(mén)支出?；氐脚c中國(guó)環(huán)境的對(duì)比，我國(guó)BOT項(xiàng)目基本按照這樣的模式運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)的這些制度條件。在BOT模式上基本沒(méi)有大的爭(zhēng)議，但是特許經(jīng)營(yíng)模式在中國(guó)大陸還找不到特別對(duì)應(yīng)的模式。
張燎認(rèn)為澳門(mén)水司民營(yíng)化改革就是西方的特許經(jīng)營(yíng)，它的模式跟國(guó)內(nèi)合資具有非常大的差異。最重要的差異是澳門(mén)政府在特許經(jīng)營(yíng)中沒(méi)有權(quán)益，控制方是私人部門(mén)。因此政府是監(jiān)管方，而有投資責(zé)任的卻是私營(yíng)部門(mén)。內(nèi)地的政府既是監(jiān)管方，同時(shí)在供水企業(yè)里又是股東。澳門(mén)水司模式很好，主要是澳門(mén)政府比較清楚它的角色，存在很少的利益沖突。在內(nèi)地合作模式內(nèi)，政府這一方存在非常大的利益沖突。
國(guó)際上另外一種公共事業(yè)改革模式，即政府撤資。歐盟和國(guó)內(nèi)的模式基本上是一樣，目前國(guó)內(nèi)供水企業(yè)改革模式其實(shí)就是政府部分撤資，張燎這么認(rèn)為。政府采取部分撤資中有不少典型的例子，就是2002年國(guó)內(nèi)開(kāi)始采用合資模式，實(shí)際上這也是供水行業(yè)的第二輪改革。政府把50%的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給駐資的非國(guó)有股東，形成這種新方式，也就是政府撤資。
張燎說(shuō)這不應(yīng)該叫做特許經(jīng)營(yíng)。無(wú)論政府給不給它特許經(jīng)營(yíng)證，事實(shí)上它已經(jīng)獲得了這個(gè)地區(qū)供水服務(wù)的專營(yíng)權(quán)，難道不給他證嗎？肯定給。
產(chǎn)權(quán)屬性的爭(zhēng)議還主要源于我們對(duì)公共事業(yè)立法的模糊
“國(guó)家出臺(tái)126號(hào)文時(shí)，能夠提出這樣一套制度，我覺(jué)得非常不容易。126號(hào)文里只提到特許經(jīng)營(yíng)制度的概念，但是該制度的模式是什么，產(chǎn)權(quán)屬性怎么樣，政府和企業(yè)的邊界怎么樣，都沒(méi)有明確的提法。”張燎說(shuō)。
在這種情況下，中國(guó)的政績(jī)體系也非常特殊，例如供水之列的基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任方是地方政府。地方政府在運(yùn)作時(shí)存在利益導(dǎo)向，從政府的利益出發(fā)來(lái)解釋特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容。他說(shuō)這就導(dǎo)致什么東西都往特許經(jīng)營(yíng)制度的“籃框”中扔，事實(shí)上大家都對(duì)特許經(jīng)營(yíng)具體模式?jīng)]有認(rèn)識(shí)。甚至各種各樣的專家學(xué)者、咨詢公司也會(huì)有不同的解釋，這就讓大家對(duì)制度的真正內(nèi)涵沒(méi)有理清，因而只要是引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的東西都屬于特許經(jīng)營(yíng)制度。張燎說(shuō)這是立法的不夠清晰，導(dǎo)致大家有很多不同詮釋。
與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的就是期末資產(chǎn)的處置。我們對(duì)產(chǎn)權(quán)屬性進(jìn)行界定后，再分析產(chǎn)權(quán)問(wèn)題就比較清楚。目前國(guó)內(nèi)供水企業(yè)內(nèi)的合資企業(yè)在撤資時(shí)，非國(guó)有股東享有完全產(chǎn)權(quán)。在BOT、PPP等形式中，非國(guó)有股東擁有的是有限產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是一種管理權(quán)。目前合資改革模式要用特許經(jīng)營(yíng)的話，非國(guó)有股東擁有有限產(chǎn)權(quán)更加合適。在這種情況下，政府才可以無(wú)償收回。
張燎說(shuō)這么分析來(lái)，我國(guó)市政公用事業(yè)的改革中，絕大多數(shù)項(xiàng)目的資產(chǎn)處置設(shè)計(jì)還是合理的。在BOT項(xiàng)目中，合同結(jié)束時(shí)資產(chǎn)被政府無(wú)償收回；以合資形式存在的項(xiàng)目，無(wú)論是供水，還是在供熱、公交等方面，非國(guó)有股東擁有完全產(chǎn)權(quán)，合同結(jié)束時(shí)資產(chǎn)就應(yīng)該有償被收回。
但是在少量的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，期末時(shí)的資產(chǎn)處置存在一種錯(cuò)位現(xiàn)象，也就是產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題。本來(lái)是政府撤資項(xiàng)目，也就是對(duì)方擁有完全產(chǎn)權(quán)，可政府卻規(guī)定合同到期時(shí)要無(wú)償收回。
從目前法律上來(lái)說(shuō)，還沒(méi)有很明顯的障礙。由于產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識(shí)還不清楚，再加上還沒(méi)有良好的監(jiān)管，在具體成本不清楚的情況下，這些都很難說(shuō)。
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