將“垃圾產(chǎn)生量”作為獨(dú)立的控制目標(biāo)，這個(gè)表述在“十一五”規(guī)劃中是沒有的；而它的積極意義顯而易見。目前各地城市政府喜歡向老百姓講述“垃圾圍城”的故事，核心情節(jié)都一樣，就是垃圾產(chǎn)生量高速增長，填埋場地告急，拯救之道在于焚燒?！兑庖姟芬罂刂评a(chǎn)生量，是將故事的邏輯扭轉(zhuǎn)了一個(gè)方向，肯定了“垃圾減量”是根本出路。
在生活垃圾處理問題上，近期的一個(gè)重要?jiǎng)酉?，是環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部以及國家發(fā)改委共同擬定了《關(guān)于加強(qiáng)生活垃圾處理和污染綜合治理工作的意見(征求意見稿)》，并向社會(huì)公開征求意見。公開征求意見的時(shí)間從6月18日起，至6月25日止。對于公眾來說，這意味著政策窗口向他們打開，雖然只有區(qū)區(qū)7天。
對生活垃圾處理和污染實(shí)施綜合治理，是一項(xiàng)涉及面廣泛的全國性的大政策。如果沒有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和充分的專業(yè)準(zhǔn)備，要在7天時(shí)間內(nèi)提出有道理而又可操作的建議，幾乎是不可能的任務(wù)。聯(lián)系到去年以來，北京、廣州以及多個(gè)城市在垃圾焚燒問題上出現(xiàn)連鎖性的公眾抗議，也許可以認(rèn)為，自下而上的呼聲，已有回應(yīng)；在公眾參與重大決策方面，各方都在努力破冰。即便只是向前跨出的微小一步，也是好過沒有，彌足珍貴。
三部委共同擬定的這份《意見》，有三點(diǎn)可以評說。第一是它的形式，第二是它的內(nèi)容，第三是它引起的公眾回應(yīng)。
在形式方面，有三個(gè)表面因素，可能有意義并值得重視。首先是文件名稱。一份“意見”當(dāng)然不是法律，也不是部門規(guī)章，也不是操作細(xì)則或條例，但這不意味著它不重要。相反地，跨部門的、高規(guī)格的“意見”，倘若作為正式的“紅頭文件”下發(fā)，就很重要。對于行政系統(tǒng)來說，它傳達(dá)的是上級意圖和行動(dòng)指令。法律劃定行為界限，但未必要求行動(dòng)。“紅頭文件”卻是在布置工作，指示方向，并要求行動(dòng)。
其次是發(fā)布時(shí)機(jī)。在垃圾處理問題上，重要的文件是《全國城市生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)“十一五”規(guī)劃》；它在今年到期。常規(guī)來看，不久就應(yīng)該發(fā)布關(guān)于這項(xiàng)工作的“十二五”規(guī)劃。在這個(gè)節(jié)點(diǎn)上發(fā)布“意見”，應(yīng)該是代表了對“十一五”規(guī)劃的總結(jié)評估，也將是制定“十二五”規(guī)劃的指導(dǎo)精神。
最后是機(jī)構(gòu)排名。“十一五”規(guī)劃由發(fā)改委、住建部以及環(huán)境部共同制定，而眼下拿出來征求意見的《意見》，則由環(huán)境部、住建部以及發(fā)改委擬定。排序的改變以及牽頭單位的改變，不會(huì)是沒有意義的。將“垃圾處理和污染”作為一項(xiàng)“綜合治理工作”，并由環(huán)境部牽頭，意味著在整體的工作考慮中更加突出環(huán)境保護(hù)。
將以上三個(gè)因素綜合起來，可以認(rèn)為，垃圾問題已經(jīng)進(jìn)入更高的政策議程，要求綜合治理，并突出其環(huán)境意義和價(jià)值。在此基礎(chǔ)上，我們來看《意見》的內(nèi)容。由于內(nèi)容很多，暫時(shí)只能就幾個(gè)基本的問題提出初步的看法。
“十一五”規(guī)劃和《意見》中，都有關(guān)于“目標(biāo)任務(wù)”的專門說明，兩相比較，有一些重要的不同。最大的不同是，《意見》中提出，到2015年，“城市生活垃圾產(chǎn)生量增長率逐年下降”，以及“人均生活垃圾產(chǎn)生量實(shí)現(xiàn)零增長”。將“垃圾產(chǎn)生量”作為獨(dú)立的控制目標(biāo)，這個(gè)表述在“十一五”規(guī)劃中是沒有的；而它的積極意義顯而易見。目前各地城市政府喜歡向老百姓講述“垃圾圍城”的故事，核心情節(jié)都一樣，就是垃圾產(chǎn)生量高速增長，填埋場地告急，拯救之道在于焚燒?！兑庖姟芬罂刂评a(chǎn)生量，是將故事的邏輯扭轉(zhuǎn)了一個(gè)方向，肯定了“垃圾減量”是根本出路。
在這里，所謂生活垃圾產(chǎn)生量的“增長率”，以及“人均”生活垃圾產(chǎn)生量，都是新概念。很有可能，它們的實(shí)際意義是很保守的，因此還需要在精算的基礎(chǔ)上再做細(xì)致討論。暫時(shí)只能說，思路和方向的改變是最重要的。順著這個(gè)方向走，城市綜合治理的考評指標(biāo)應(yīng)該增加兩個(gè)，就是垃圾總量增長率，以及人均垃圾量。這意味著需要出臺(tái)新的執(zhí)行細(xì)則，否則無法落實(shí)。它還意味著，這將是政務(wù)信息公開的新領(lǐng)域，否則，暗箱操作，又會(huì)產(chǎn)生貓膩。順便一說的是，將來會(huì)按照戶籍人口計(jì)算“人均”垃圾產(chǎn)生量呢？還是按實(shí)際人口算？這將從一個(gè)有趣的角度再次觸及城里人和鄉(xiāng)下人的身份問題，并檢驗(yàn)政府究竟把誰當(dāng)作“自己人”。
不論采取哪一種技術(shù)路線，城市生活垃圾處理的整體水平提高，依賴于合適的投融資體制。過去若干年，各地城市政府希望以“垃圾焚燒發(fā)電”項(xiàng)目以及BO T方式等等為“抓手”，引進(jìn)市場資源，提供公共產(chǎn)品。意圖本身并非不好，但實(shí)際效果是不是那么好，卻大可商榷。在BO T的概念下，市場主體的贏利動(dòng)機(jī)與公益目標(biāo)之間是否相矛盾？技術(shù)流程與質(zhì)量控制(特別是二噁英排放)是否足夠透明并受到監(jiān)督？在政府方面，政企關(guān)系是否足夠清晰？財(cái)務(wù)安排是否明確合理？招投標(biāo)是不是公開公平一視同仁？所有這些地方，都暴露出許多市場不規(guī)范和監(jiān)管不力的弊病，引發(fā)公眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑。與“十一五”規(guī)劃相比較，《意見》在市場導(dǎo)向方面用詞謹(jǐn)慎，可能已經(jīng)意識到實(shí)際過程中市場目標(biāo)與公益目標(biāo)之間的矛盾與復(fù)雜情況。不過，《意見》中并未見到有很明確的反思性的評估結(jié)論，也見不到很明確的前瞻性的路徑選擇。更多的還是一些原則性的表述，留出了具體操作的空間。無論規(guī)劃還是《意見》，都認(rèn)為生活垃圾處理具有“低回報(bào)、高穩(wěn)定性、資金需求大的行業(yè)投資特點(diǎn)”。這其中的“低回報(bào)”應(yīng)該怎么看待和怎么評估，可能還需要更多的關(guān)注和研究。
“十一五”規(guī)劃從土地、熱值以及排放三個(gè)方面為垃圾焚燒設(shè)定了條件，即土地資源緊張，垃圾熱值較高，能夠控制二噁英排放。按照規(guī)劃的表述，滿足三個(gè)條件，即應(yīng)“鼓勵(lì)”和“優(yōu)先發(fā)展”垃圾焚燒。然而正是在規(guī)劃執(zhí)行的最后兩年間，應(yīng)該不應(yīng)該上馬垃圾焚燒項(xiàng)目，成了激烈辯論的社會(huì)問題之一。對照來看，《意見》在垃圾焚燒問題上去掉了“鼓勵(lì)”、“優(yōu)先”之類的字眼，同時(shí)也去掉了第三個(gè)條件即“控制二噁英排放”?！兑庖姟分械谋硎鲎兂?，在土地資源緊張、垃圾熱值較高兩個(gè)條件下，“可以”焚燒。但問題是，幾乎沒有哪個(gè)城市可以說土地不緊張。土地資源緊張是普遍性的，以此作為條件，等于給“主燒派”一個(gè)友情大贈(zèng)送。事實(shí)上，真正對“焚燒”起約束作用的條件是兩個(gè)，除了熱值較高之外(需要量化)，最重要的條件應(yīng)該是分類。如果不是先將可回收、有價(jià)值以及有害的物品分類出來的話，不應(yīng)焚燒?！兑庖姟窇?yīng)該將“不分類，不焚燒”作為基本原則確立下來。如果做不到這一點(diǎn)，將會(huì)是政策上的一大缺憾。
最后必須強(qiáng)調(diào)，如果我們在垃圾處理和污染的綜合治理方面有進(jìn)步，有可能產(chǎn)生對環(huán)境更加友好的政策，那么在第一功臣的名錄中，一定要包括一切為此而努力的公民、社區(qū)以及環(huán)保組織。“垃圾減量”成為最重要的政策目標(biāo)之一，與公眾的自覺倡導(dǎo)分不開。這個(gè)政策目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)，也與公眾的自愿配合分不開。假如說，三部委擬定了《意見》，并在百忙中爭取了7天時(shí)間留給公眾咨詢的話，那么也必須說，正是環(huán)保團(tuán)體的信息溝通網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)了重要的“信使”功能，使盡可能最大范圍的公眾知曉這次咨詢并準(zhǔn)備意見，他們?yōu)槿鐣?huì)爭取了寶貴的時(shí)間。在極其有限的咨詢時(shí)間內(nèi)，全國數(shù)百家環(huán)保團(tuán)體與社區(qū)代表瞬間回應(yīng)，顯示了公民社會(huì)的積極心態(tài)與應(yīng)對考驗(yàn)的能力。這是真正的民意基礎(chǔ)，它為中國的垃圾處理和污染的綜合治理帶來有希望的前景。
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