英國路透社前不久有關(guān)“中國產(chǎn)香煙重金屬含量超標(biāo)”的報(bào)道受到輿論的廣泛關(guān)注。路透社援引某研究團(tuán)隊(duì)成員的話說，中國香煙重金屬含量高是由于種植煙草的土壤遭到污染。
煙草重金屬超標(biāo)問題暴露出的土壤污染問題值得積極關(guān)注。要從根本上解決土壤污染問題，除了需要國家有關(guān)部門采取積極的措施，加大土壤污染防治力度外，更重要的是需要出臺(tái)專門的土壤污染防治法律，通過制定一整套行之有效的土壤污染防治法律制度，使土壤污染防治工作步入規(guī)范化、法制化軌道。
一、土壤污染防治立法的緊迫性
據(jù)中科院生態(tài)所的調(diào)查，目前我國受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近2000萬公頃，約占耕地總面積的20％；全國每年就因重金屬污染而減產(chǎn)糧食1000多萬噸，另外被重金屬污染的糧食每年也多達(dá)1200萬噸。
土壤環(huán)境質(zhì)量狀況不僅影響農(nóng)產(chǎn)品安全、食品安全和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，甚至將影響農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易、環(huán)境外交以及國家的生態(tài)安全。
迄今為止，中國對于土壤污染還沒有專門立法，土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系亦不健全。盡快出臺(tái)專門的土壤污染防治法律，通過制定一整套行之有效的土壤污染防治法律制度，使土壤污染防治工作步入規(guī)范化、法制化軌道，對于防治土壤污染、保障農(nóng)產(chǎn)品安全、維護(hù)公眾健康，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
二、現(xiàn)行土壤污染防治立法缺陷
現(xiàn)行的法律體系中，對于土壤污染防治還沒有專門立法。雖然若干法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)中對土壤保護(hù)、農(nóng)田保護(hù)有一些零星規(guī)定，但大多都是分散而不系統(tǒng)的，缺乏可操作的具體法律制度。
(一)立法形式上的缺陷
現(xiàn)行的土壤污染防治立法，主要以附屬或者附帶方式存在于不同法律之中，不僅形式分散，而且內(nèi)容極不完整，不能適應(yīng)土壤污染防治的迫切需要。
在法律層面，目前只有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》涉及到土壤污染問題。在行政法規(guī)中，只有《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等涉及到土壤保護(hù)和污染防治問題，但都只是一些原則性的規(guī)定，缺乏切實(shí)可行的、具有可操作性的措施。在地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章中，也多是一些原則性規(guī)定。
(二)立法內(nèi)容上的缺陷
(1)重復(fù)立法。如《環(huán)境保護(hù)法》第二十條、《農(nóng)業(yè)法》第五十八條、《土地管理法》第三十五條的規(guī)定基本相同，都是以一些宣言性的規(guī)定表明土壤污染需要防治，但是關(guān)于該如何具體防治土壤污染，卻并沒有制訂相應(yīng)的法律制度和措施。
(2)概括立法?，F(xiàn)有的土壤污染防治立法以政策性宣示為主，相關(guān)條款只是概括性地規(guī)定要“防止土壤污染”、“保護(hù)土壤”，但是具體由誰來監(jiān)管、采取怎樣的措施、不執(zhí)行會(huì)有何種后果等都不明確。
(3)基本制度尚未建立。對于礦山土壤污染治理、城市工業(yè)企業(yè)搬遷地土壤污染修復(fù)、土壤污染區(qū)域使用功能調(diào)整、土壤污染突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，土壤污染法律責(zé)任、土壤污染整治基金、土壤污染責(zé)任保險(xiǎn)、土壤污染受害人的法律救濟(jì)等基本法律制度，都沒有真正建立起來。
三、土壤污染防治立法思路
國務(wù)院2005年明確要求，“要抓緊擬訂有關(guān)土壤污染方面的法律法規(guī)”。為了全面有效地防治土壤污染，保障人民群眾的身體健康，使土壤污染防治工作步入規(guī)范化、法制化軌道，制定專門的《土壤污染防治法》勢在必行。具體來說，筆者有以下建議:
(一)確立“預(yù)防為主”的立法原則
相對于水污染、大氣污染的治理，土壤污染治理難度更大、成本更高、周期更長。亡羊補(bǔ)牢不如未雨綢繆，從源頭上預(yù)防污染，控制和消除污染源，是最適合中國國情的土壤污染防治根本措施，也是最經(jīng)濟(jì)可行的措施。
(二)確立“效益主導(dǎo)”的污染整治模式
對土壤污染的防治結(jié)合是解決中國人多地少問題的必要手段。對于一些通過前期調(diào)查或者區(qū)域科學(xué)研究，已經(jīng)明確其典型污染物和污染現(xiàn)狀的土壤污染地，應(yīng)該開展修復(fù)與綜合治理試點(diǎn)示范，積累經(jīng)驗(yàn)。
在當(dāng)前中國，應(yīng)采取務(wù)實(shí)的態(tài)度，在立法中確立“效益主導(dǎo)”的土壤污染整治模式，即將土壤污染整治和土地再開發(fā)再利用結(jié)合起來，根據(jù)土地未來的功能區(qū)劃和用途確定整治和修復(fù)的目標(biāo)，有效降低土壤污染整治的費(fèi)用，為污染土壤的再開發(fā)、再利用注入動(dòng)力。
(三)確立“補(bǔ)充外圍法”為立法重點(diǎn)
土壤污染的路徑、主要污染因子、表現(xiàn)方式以及治理方案都呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)。因此，土壤污染防治工作不可能僅僅或者主要是依靠一部土壤污染防治法律來完成，必須與相關(guān)法律法規(guī)密切配合，依靠相關(guān)外圍法的協(xié)同合作，共同防治土壤污染。
(四)確立土壤環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度
應(yīng)在立法中確立土壤環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度，明確由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門建立土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與土壤污染監(jiān)測制度，制定統(tǒng)一的監(jiān)測規(guī)范，構(gòu)建土壤環(huán)境質(zhì)量與土壤污染的例行監(jiān)測、預(yù)警監(jiān)測、應(yīng)急監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期開展土壤以及農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境與污染狀況監(jiān)測。
(五)確立土壤環(huán)境功能區(qū)劃制度
在立法中，應(yīng)明確由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同國土資源、發(fā)展與改革、農(nóng)業(yè)、交通等部門，在土壤環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，編制國家土壤環(huán)境功能區(qū)劃，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。開發(fā)、利用土壤資源，應(yīng)當(dāng)遵守土壤環(huán)境功能區(qū)劃。
(六)確立土壤環(huán)境質(zhì)量安全評估制度
立法中還應(yīng)確立土壤環(huán)境質(zhì)量安全評估制度，明確省級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立由有關(guān)方面專家組成的土壤環(huán)境質(zhì)量安全評估專家委員會(huì)，根據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果以及污染土壤檔案，按照保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求，對可能影響農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境質(zhì)量安全的潛在危害進(jìn)行分析和評估。認(rèn)為不適宜種植食用農(nóng)產(chǎn)品的，提出禁止種植食用農(nóng)產(chǎn)品的區(qū)域，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后公布。
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