【編者按】 現(xiàn)行的《大氣法》實施8年多以來，對于減少大氣污染物排放，保護人民群眾生命和財產安全，促進經濟和社會可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。但是，《大氣法》的一些規(guī)定已經不適應當前和今后一段時期大氣污染防治工作的要求，因此急需修訂。本文在深入分析《大氣法》實施以來大氣污染防治工作取得成效的基礎上，建議《大氣法》修訂工作應以科學發(fā)展觀為指導，立足于我國的基本國情，學習借鑒國外先進經驗，健全大氣環(huán)境管理體制、原則、制度和機制。
現(xiàn)行《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣法》)是2000年4月29日經第九屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議審議通過，并于2000年9月1日起施行的。實施8年多來，這部法律對于減少大氣污染物排放，減輕大氣污染危害，保護人民群眾生命和財產安全，促進經濟和社會可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。
現(xiàn)行大氣法存在哪些問題？
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現(xiàn)行的《大氣法》已經實施8年多，目前來看，存在8個方面問題，已經不適應當前和今后一段時期大氣污染防治工作的要求，不利于實現(xiàn)大氣污染防治工作領域的3個轉變。例如，主要污染物總量控制的規(guī)定不論在范圍和力度上均不能適應當前大氣污染物總量控制的要求。
隨著我國經濟和社會的不斷發(fā)展，人民群眾對大氣環(huán)境質量的要求進一步提高，現(xiàn)行《大氣法》的一些規(guī)定已經不適應當前和今后一段時期大氣污染防治工作的要求，不利于實現(xiàn)大氣污染防治工作領域的3個轉變。目前，我國《大氣法》存在以下幾個方面的問題。
(一)主要污染物總量控制的規(guī)定不論在范圍和力度上均不能適應當前大氣污染物總量控制的要求
自“兩控區(qū)”劃分以來，國家、有關省市和電力等重點行業(yè)制定了酸雨和二氧化硫污染綜合防治規(guī)劃。部分省市頒布了二氧化硫和氮氧化物排放地方標準，使二氧化硫防治工作取得了重大成就，“兩控區(qū)”內城市空氣質量得到了明顯改善，酸雨惡化的趨勢得到了緩解。但是，“兩控區(qū)”的管理也帶來了一些問題，一些污染嚴重、高耗能的企業(yè)在“兩控區(qū)”內的發(fā)展得到了嚴格限制，但在“兩控區(qū)”外的發(fā)展很快，使得“兩控區(qū)”外的城市空氣質量惡化，部分地區(qū)的酸雨污染加劇，同時也對“兩控區(qū)”內空氣的質量和降水酸度產生影響。因此，在全國范圍內減輕空氣污染和酸雨污染的科學方法是:不僅在“兩控區(qū)”和空氣質量未達標地區(qū)，還在其他地區(qū)開展主要大氣污染物的總量控制。這需要修訂現(xiàn)行《大氣法》。
(二)大氣污染物排放許可證的規(guī)定與有關法律不一致導致實施難度大
按照現(xiàn)行《大氣法》的規(guī)定，大氣排污許可證的規(guī)定僅在大氣污染物總量控制區(qū)內執(zhí)行，排污許可證是為大氣污染總量控制管理服務的，僅包括大氣污染物排放總量，不能涵蓋環(huán)保部門對排污者的環(huán)保要求，無論從執(zhí)行范圍還是包含的內容上都有較大的局限性。在實際工作中，許多地方的排污許可證中包括了執(zhí)行的排放標準、允許的排放總量控制指標等環(huán)保部門對排污者的各種要求。這些要求和經驗需要新的《大氣法》來鞏固。
按照現(xiàn)行《大氣法》的規(guī)定，大氣污染物總量控制區(qū)內有關地方人民政府依照國務院規(guī)定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。但事實上，2000年《大氣法》實施以后，國務院至今還沒有頒布有關排污許可證的規(guī)定。
同時，讓地方人民政府核發(fā)主要大氣污染物排放許可證也不具有可操作性。在各地的實踐中，也是由各級地方環(huán)境保護行政主管部門核發(fā)排污許可證的。因此，需要修訂《大氣法》以確立統(tǒng)一的要求和程序。
此外，現(xiàn)行《大氣法》中缺乏對無證排污的處罰規(guī)定，也沒有設置對不按許可證排污的處罰條款，不利于排污許可證制度的實施，需要修訂《大氣法》，規(guī)定新的立法措施予以彌補。
(三)機動車污染控制的規(guī)定難以涵蓋當前管理領域
在機動車數(shù)量激增的形勢下，環(huán)保部門難以對其進行及時、有效的大氣環(huán)境管理和排放控制。對新生產機動車開展的型式核準、生產一致性檢查、在用車符合性檢查，以及對在用車開展的環(huán)保定期檢測、在用車環(huán)保召回等管理規(guī)定，在法律中都沒有明確的規(guī)定，且缺乏有效的處罰機制；另外，對車用燃料及車用燃料添加劑的要求過于籠統(tǒng)，造成目前排放標準實施與車用燃料標準脫節(jié)的“車油不匹配”現(xiàn)象，影響了機動車排放控制的實際效果，這些都需要修訂法律措施予以解決。
(四)城市群地區(qū)大氣污染的防治缺乏有效的機制
目前，我國京津唐、長三角、珠三角等經濟發(fā)達的城市群地區(qū)，經濟高速發(fā)展，能源消耗急劇增加，已經出現(xiàn)了嚴重的區(qū)域性復合型大氣污染問題，呈現(xiàn)出煤煙型污染和機動車污染相結合的特征。這些地區(qū)大氣污染物在不同城市間的傳輸擴散和相互影響十分嚴重，需要區(qū)域協(xié)作共同解決，但現(xiàn)行《大氣法》只提到城市空氣污染的防治，未涉及城市群地區(qū)區(qū)域性大氣污染問題。
(五)空氣質量監(jiān)測和源監(jiān)控問題需要進一步強化
空氣質量監(jiān)測和大氣污染源監(jiān)控是環(huán)境空氣質量管理的基礎和關鍵，我國目前大氣污染不斷加重的主要原因之一就是許多地方還缺乏對主要大氣污染源的監(jiān)控。現(xiàn)行《大氣法》中針對這方面內容僅做出“國務院環(huán)境保護行政主管部門建立大氣污染監(jiān)測制度，組織監(jiān)測網絡，制定統(tǒng)一的監(jiān)測方法”的規(guī)定，沒有針對源監(jiān)控做出具體規(guī)定，有必要予以立法補充。
(六)現(xiàn)行的規(guī)定不足以有效應對大氣污染事故或者突發(fā)大氣污染事件
現(xiàn)行《大氣法》僅就單位發(fā)生事故或其他突發(fā)性事件，造成或可能造成大氣污染事故、危害人體健康時，應采取的應急措施做出了規(guī)定，同時規(guī)定了在大氣受到嚴重污染，危害人體健康和安全的緊急情況下，當?shù)厝嗣裾畱敳扇〉膽贝胧?，但是沒有對各級人民政府及其有關部門，有可能發(fā)生大氣污染事故的單位針對大氣污染事故和突發(fā)事件的應急準備、監(jiān)測預警和事后恢復等工作做出應有規(guī)定。加上《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和國務院有關環(huán)境保護突發(fā)事件的應急預案都有大氣污染事故或者突發(fā)大氣污染事件的規(guī)定，但現(xiàn)行的《大氣法》由于制定時間在前，缺乏與它們銜接的規(guī)定。這需要修訂《大氣法》，規(guī)定大氣污染事故和突發(fā)事件的應急準備、監(jiān)測預警、應急處置和事后恢復等事項。
(七)法律責任缺乏威懾力度，難以有效遏制大氣污染違法行為
近年來，我國經濟快速發(fā)展，企業(yè)產值基數(shù)已大大高于以往，而《大氣法》現(xiàn)行規(guī)定的處罰規(guī)定數(shù)額過低，對環(huán)境違法起不到應有的震懾作用。同時，處罰數(shù)額過低會造成處罰數(shù)額低于環(huán)保設施運行成本的現(xiàn)象，導致一些企業(yè)寧可交罰款，也不愿運行環(huán)保設施的情況。
(八)不利于全球性環(huán)境問題的解決
當前，氣候變化問題越來越引起人們的關注，我國作為一個負責任的發(fā)展中大國，制定了中國應對氣候變化國家方案，但現(xiàn)行《大氣法》只提及保護臭氧層問題，對減少溫室氣體排放和應對氣候變化未做出明確規(guī)定，因此，有必要修訂《大氣法》，增加強化溫室氣體控制、應對氣候變化的有關規(guī)定。
大氣法應該怎樣修訂？
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《大氣法》的修訂應以科學發(fā)展觀為指導，立足于我國的基本國情，學習借鑒國外先進經驗，為推動大氣污染防治工作，保護和改善大氣環(huán)境，促進經濟社會又好又快發(fā)展，主要考慮6個方面。例如，結合實際情況適當擴大《大氣法》的適用范圍。
現(xiàn)行的《大氣法》即將重新修訂。修訂《大氣法》，應以科學發(fā)展觀為指導，立足于我國的基本國情，學習借鑒國外先進經驗，健全大氣環(huán)境管理體制、原則、制度和機制，為推動大氣污染防治工作，保護和改善大氣環(huán)境，促進經濟社會又好又快發(fā)展，提供必要的法律保障。建議在修訂過程中主要考慮以下幾點:
(一)結合實際情況適當擴大《大氣法》的適用范圍
現(xiàn)行《大氣法》由于受到當時社會、經濟條件和公眾環(huán)境意識的限制和制約，一些條款僅在一定范圍內適用，但事實上，隨著近年來我國社會、經濟的發(fā)展以及大氣污染的不斷加重，一些條款的適用范圍已經擴大，而另外一些條款的適用范圍需要調整和擴大。比如，大氣污染物總量控制制度事實上已經在全國范圍內執(zhí)行，而不僅僅在現(xiàn)行《大氣法》規(guī)定的“兩控區(qū)”和空氣質量未達標區(qū)域執(zhí)行；現(xiàn)行《大氣法》僅規(guī)定對機動車船的大氣污染控制措施，尚未對整個交通系統(tǒng)的大氣污染防治做出規(guī)定，這些新的調整需要，《大氣法》修訂均要予以考慮。
(二)進一步理順管理體制，強化環(huán)保部門大氣環(huán)境監(jiān)督管理職能
目前，我國大氣環(huán)境監(jiān)督管理職能還沒有真正理順，環(huán)保部門與其他部門的一些職責交叉嚴重，在許多問題的處理上難以協(xié)調一致。建議《大氣法》修訂應高度重視這個問題，進行大量調查研究，通過充分論證，提出修訂方案，如對于機動車污染控制有關條款，明確環(huán)保部門、公安部門、交通部門、質量監(jiān)督部門、工商部門等的職責范圍。建議《大氣法》修訂，強調機動車從新生產機動車到報廢全生命周期監(jiān)管模式，增強生產企業(yè)責任，強化行政部門職能分工，盡可能做到責權統(tǒng)一。
(三)全面推進和突出重點相結合，近期目標和遠期目標相結合，以增強《大氣法》的針對性和可操作性
建議修訂的《大氣法》加強氮氧化物控制的條款，提出了二氧化碳、燃煤汞的減排，增加了應對氣候變化的專門條款，使《大氣法》覆蓋的大氣環(huán)境問題更加全面。大氣問題的解決必須突出重點，解決一些關鍵性的問題，為此，《大氣法》修訂草案著重在排污許可證、總量控制和機動車污染控制等方面做了較大的修訂和完善，增強了《大氣法》的針對性和可操作性。例如，主要大氣污染物排放總量控制條款中明確了國務院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和市、縣人民政府在大氣污染物排放總量控制工作中的職責和分工，這樣使主要大氣污染物排放總量控制責任主體和義務更加明確，實施起來更加便利。
(四)區(qū)域污染控制和行業(yè)污染控制要相結合，行政監(jiān)管與市場調控相結合
當前我國大氣污染問題越來越呈現(xiàn)出區(qū)域性污染的特征，而導致大氣污染嚴重的原因又與一些重點污染行業(yè)緊密相聯(lián)，電力、交通、冶金、化工、建材等行業(yè)成為我國大氣污染的關鍵污染源，因此，《大氣法》的修訂，應本著區(qū)域污染控制和行業(yè)污染控制相結合的原則，把這項原則落實到大氣污染防治的監(jiān)督管理和大氣污染防治措施的有關條款當中。
在我國這樣的社會主義市場經濟國家，必須重視市場機制的作用，正確處理政府行政監(jiān)管和市場調控在大氣環(huán)境保護方面的關系，為此，《大氣法》的修訂，在強化環(huán)保部門行政監(jiān)督管理職能的同時，一定要與市場調控相結合，發(fā)揮市場機制的作用，如增加排污交易，采取經濟政策促進老舊機動車的報廢或淘汰以及采用有效的經濟激勵政策促進節(jié)能環(huán)保機動車和優(yōu)質車用燃料的開發(fā)、生產和使用等。
(五)大氣污染防治基本制度的設計要完善，實施可行，體現(xiàn)有效性和成本可接受性
我國目前面臨日益嚴重的大氣污染形勢，更加顯現(xiàn)出大氣污染防治工作的重要性。因此，《大氣法》的修訂不僅要針對目前主要大氣環(huán)境問題的解決，而且要著眼于制度和規(guī)范的建設。重點針對排污許可證、總量控制、機動車污染控制、新擴改建項目的大氣污染治理及相關法律責任等方面進行了深入和廣泛的調查研究，旨在進一步完善大氣污染防治的基本制度，進一步調整政府、排污者和公眾之間的關系，明確責任和義務，切實發(fā)揮作用。例如，加強控制氮氧化物排放的條款，使我國大氣污染防治法在氮氧化物排放控制方面得到完善。
大氣污染防治法律制度的設計要符合系統(tǒng)化、具體化和明確化的要求，體現(xiàn)實施可行的要求。大氣污染防治法律制度的創(chuàng)新和完善必須符合實際，循序漸進，保持制度的連續(xù)性和相對穩(wěn)定性。大氣污染防治基本制度的創(chuàng)新和完善應當在環(huán)境有效、管理具有可操作性和管理成本可行3個方面找到一個平衡點。
(六)要把中國的污染防治和履行國際條約義務或者促進國際合作相結合
氣候變化是國際社會普遍關心的重大全球性問題?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》明確提出，各締約方應在公平的基礎上，根據他們共同但有區(qū)別的責任和各自的能力，為人類當代和后代的利益保護氣候系統(tǒng)，發(fā)達國家締約方應率先采取行動應對氣候變化及其不利影響。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》同時也要求所有締約方制定、執(zhí)行、公布并經常更新應對氣候變化的國家方案。我國作為一個負責任的發(fā)展中大國，目前雖然不承擔強制性的減排國際義務，但還是制定了中國應對氣候變化國家方案。由于現(xiàn)行《大氣法》僅提及保護臭氧層問題，對減少溫室氣體排放和應對氣候變化未做出明確規(guī)定，因此，《大氣法》修訂應本著把中國的污染防治和促進國際大氣環(huán)境保護的積極合作相結合的原則，增加專門條款對減少溫室氣體排放和應對氣候變化做出相應規(guī)定。此外，《大氣法》的修訂應結合新的形勢和要求，修改、完善了保護臭氧層的有關規(guī)定。
修訂后的將有哪些變化？
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《大氣法》修訂草案共設七章一百一十一條，對現(xiàn)行的《大氣法》提出了全面的修訂建議，主要體現(xiàn)在10個方面的變化。例如，明確和完善了大氣污染物排放總量控制的體制和制度。
《大氣法》修訂草案共設七章一百一十一條，與現(xiàn)行《大氣法》相比，主要有以下幾個方面:
(一)明確和完善了大氣污染物排放總量控制的體制和制度
《大氣法》修訂草案突破了現(xiàn)行法律中大氣污染總量控制僅限于尚未達到規(guī)定的大氣環(huán)境質量標準的區(qū)域和國務院批準劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)的界限，使目前環(huán)境管理中全國范圍的二氧化硫總量控制有了明確的法律依據。明確規(guī)定，國務院確定國家實施總量控制的重點大氣污染物，規(guī)定控制目標，并將重點大氣污染物排放總量指標分解落實到省、自治區(qū)、直轄市及重點行業(yè)。同時，也賦予省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定地方實施總量控制大氣污染物的權力。明確了國務院，國務院環(huán)境保護行政主管部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，市、縣人民政府，排污者在大氣污染總量控制中的職責、權限和義務，并對超過污染物總量控制指標的地區(qū)、企業(yè)和企業(yè)集團規(guī)定了處罰辦法。提出鼓勵在有條件的行業(yè)和地區(qū)開展重點大氣污染物的排污權交易活動，要求國務院環(huán)境保護行政主管部門制訂排污權交易具體辦法。這些修訂措施，將使我國大氣污染總量控制工作進一步法制化、科學化，形成國家、省、市、縣、排污者不同層次分工負責的大氣污染總量控制管理體系。
(二)嚴格了大氣污染物排放許可證的管理
《大氣法》修訂草案明確規(guī)定了大氣污染物排放許可證的管理對象，使排污許可證成為企業(yè)準入的重要資格條件，明確提出由國務院制定排污許可的具體辦法和實施步驟。明確規(guī)定禁止無排污許可證或者不按照排污許可證的規(guī)定向大氣排放污染物，使大氣排污許可證更完善、更具可操作性，成為政府部門管理企事業(yè)單位大氣排污行為的重要手段，而不僅僅是實行大氣污染物總量控制制度的手段之一。
(三)為區(qū)域限批或企業(yè)限批創(chuàng)設了法律依據
《大氣法》修訂草案新增了第十九條，規(guī)定對超過重點大氣污染物總量控制指標的地區(qū)或者企業(yè)集團，環(huán)境保護行政主管部門應當暫停審批這一地區(qū)或者這一企業(yè)集團新增重點大氣污染物排放總量的建設項目的環(huán)境影響評價文件，具體管理辦法由國務院環(huán)境保護行政主管部門制定。增加這一條款，將使國家環(huán)境保護行政主管部門近年來實施的區(qū)域和行業(yè)限批政策在《大氣法》中有了明確規(guī)定。
(四)全面加強了大氣環(huán)境質量和大氣污染源監(jiān)測制度
空氣質量監(jiān)測和大氣污染源監(jiān)控是環(huán)境空氣質量管理的基礎和關鍵，我國目前大氣污染不斷加重的主要原因之一就是許多地方還缺乏對主要大氣污染源的監(jiān)控。由于現(xiàn)行《大氣法》中針對這方面內容僅做出了“國務院環(huán)境保護行政主管部門建立大氣污染監(jiān)測制度，組織監(jiān)測網絡，制定統(tǒng)一的監(jiān)測方法”的規(guī)定，沒有針對源監(jiān)控的具體規(guī)定，修訂草案對現(xiàn)行《大氣法》中有關大氣污染監(jiān)測制度進行了修訂和完善，增加第二十四條，對大氣污染源監(jiān)測規(guī)范、大氣污染源監(jiān)測網絡的組織和管理做出了規(guī)定。
(五)加強了對火電廠(含熱電廠、自備電站)和其他燃煤企業(yè)的大氣污染防治
現(xiàn)行《大氣法》中關于新擴建火電廠和其他大中型企業(yè)脫硫、除塵的規(guī)定，不能適應目前我國節(jié)能減排的形勢，不利于我國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年計劃中提出的關于主要污染物總量控制目標的實現(xiàn)。對于“兩控區(qū)”內超標排污企業(yè)的規(guī)定也與其他條款重復。對氮氧化物控制缺乏強制性規(guī)定，導致實際工作中無法操作。隨著我國煤煙型和機動車污染型復合污染的日趨嚴重，對氮氧化物的控制已勢在必行。修訂草案對火電廠和其他燃煤企業(yè)的二氧化硫、塵和氮氧化物的控制有了更加嚴格的規(guī)定，將火電廠和其他燃煤企業(yè)的氮氧化物治理提到與二氧化硫、煙塵治理并列的地位，以促進氮氧化物治理工作的開展。同時，首次提出鼓勵企業(yè)采用先進的脫汞技術。
(六)強化了對機動車船的監(jiān)督管理
將現(xiàn)有的機動車船污染防治擴大到整個交通大氣污染防治的范圍，突出了城市交通規(guī)劃和發(fā)展公共交通系統(tǒng)對控制機動車大氣污染的重要作用；突出了全生命周期污染防控理念，對新生產機動車、在用機動車、車輛維修與報廢都提出了明確的管理規(guī)定和部門分工與責任；突出了車用燃料和清凈劑在機動車污染控制中的重要作用；突出了生產企業(yè)和個人在機動車污染防控中應該承擔的不同義務與責任；突出了經濟政策在機動車污染防控中的重要調節(jié)作用。
——關于新生產機動車規(guī)定:現(xiàn)行《大氣法》規(guī)定“任何單位和個人不得制造、銷售或者進口污染物排放超過規(guī)定排放標準的機動車船。”此款規(guī)定過于籠統(tǒng)，且罰則中對生產企業(yè)罰款也缺乏可操作性手段；修訂草案提出建立新車型式核準、環(huán)保生產一致性以及在用車符合性監(jiān)管制度，且對企業(yè)、行政監(jiān)管人員均有相應處罰措施。
——關于在用機動車規(guī)定:現(xiàn)行《大氣法》規(guī)定:“在用機動車不符合制造當時的在用機動車污染物排放標準的，不得上路行駛。”此款規(guī)定在2004年《中華人民共和國道路交通安全法》頒布后，可操作性降低，各地紛紛通過核發(fā)環(huán)保標志，與交警部門合作來實現(xiàn)此款規(guī)定，但環(huán)保標志目前也缺乏相應的上位法支持。因此，修訂草案增加在用機動車環(huán)保標志管理的條款，明確公安、環(huán)保、交通等部門各自的職責。
——關于車用燃料規(guī)定:現(xiàn)行《大氣法》中關于車用燃料的規(guī)定除含鉛汽油外均屬于鼓勵性政策，因此造成了機動車排放標準實施中的車油不配套問題，嚴重妨礙并且降低了排放標準實施所取得的環(huán)境效益。修訂草案提出了環(huán)保部門制定車用燃料有害物質控制標準的規(guī)定，強化了環(huán)保部門在車用燃料標準方面的參與權。
(七)改變污染防治模式，加強了城市和區(qū)域大氣污染防治
當前我國京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)已經出現(xiàn)了煤煙型和機動車污染并存的區(qū)域性復合型大氣污染問題，傳統(tǒng)的城市大氣污染防治和監(jiān)督管理措施已經顯得力不從心，有必要加強城市間的區(qū)域協(xié)作，建立聯(lián)防機制，共同應對區(qū)域性復合型大氣污染問題。因此，修訂草案增加了第六十八條和第六十九條，明確規(guī)定劃定國家大氣污染防治重點區(qū)域，并規(guī)定國家大氣污染防治重點區(qū)域內的地方人民政府，在共同的上級人民政府組織協(xié)調下，建立區(qū)域大氣污染防治合作組織，負責實施重點區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃，建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治制度。這對于應對我國越來越嚴重的區(qū)域性大氣污染將起到重要作用。
(八)突出了大氣污染事故和突發(fā)事件的預防和處置
發(fā)生大氣污染事故和事件，可能對人民群眾的健康和公共安全造成危害，因此，各級人民政府及其有關部門以及企事業(yè)單位應當做好發(fā)生大氣污染事故和事件的應急準備、監(jiān)測預警、應急處置和事后恢復工作，為此，《大氣法》修訂草案專設一章增加了相應條款，做出了和相關法律、法規(guī)相銜接的規(guī)定，進一步明確了各級人民政府及其有關部門、單位在事故發(fā)生前、事故發(fā)生時以及事故發(fā)生后應擔負的責任和義務，使《大氣法》有關大氣污染事故和事件處置的條款更具可操作性。
(九)對法律責任分門別類，并進一步強化了法律責任的嚴厲程度
現(xiàn)行《大氣法》規(guī)定的處罰數(shù)額過低，不能適應新形勢下的環(huán)境管理要求。近年來，我國經濟快速發(fā)展，企業(yè)產值基數(shù)已大大高于以往，而《大氣法》現(xiàn)行規(guī)定的處罰數(shù)額過低，對環(huán)境違法行為起不到應有的震懾作用。同時，隨著環(huán)保要求的逐步加嚴以及電費、材料費的上漲，環(huán)保設施的建設投資和運行費用均在提高，會造成處罰數(shù)額低于運行成本的現(xiàn)象，導致一些企業(yè)寧可交罰款，也不愿運行環(huán)保設施。
總之，“違法成本低”的結果就是“違法者占便宜”，這種不合理現(xiàn)象長期困擾著環(huán)境執(zhí)法，因此提高處罰數(shù)額勢在必行?！洞髿夥ā沸抻啿莅讣哟罅颂幜P力度，增強了對違法行為的震懾力，將對進一步強化大氣環(huán)境監(jiān)督管理起到積極的促進作用。同時，還針對新增和修訂的條款，規(guī)定了相應的法律責任；細化了限期治理條款，將限期治理決定權授予環(huán)境保護行政主管部門，規(guī)定限期治理期間要限批新建項目；規(guī)定違法排污拒不改正的，環(huán)境保護行政主管部門可以按照本法規(guī)定的罰款數(shù)額，按日累計罰款；增加了因大氣污染受到損害的當事人的訴訟和賠償?shù)认嚓P規(guī)定；細化了環(huán)境監(jiān)管人員的法律責任。
以上這些修訂措施，更加明確了法律制裁措施，加大了制裁的力度。但由于不同的法律主體其違法行為的影響和危害不一定相同，責任承受能力也不同，因此，《大氣法》修訂草案考慮了法律責任實施的可行性問題，對單位、個體工商戶和個人的行政法律責任予以了區(qū)分，體現(xiàn)了行政處罰的人性化。
(十)就履行國際大氣環(huán)境條約做出了相應的規(guī)定
中國對氣候變化問題給予了高度重視，制定了《中國應對氣候變化國家方案》，方案明確了到2010年中國應對氣候變化的具體目標、基本原則、重點領域及其政策措施。為此，《大氣法》修訂草案增加了第二十九條，明確規(guī)定，國家發(fā)展低碳經濟，鼓勵采用先進的工藝、設備和減排、回收技術，減少溫室氣體排放，增強應對全球和區(qū)域氣候變化的能力。這對于促進《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的實施將起非常積極的推動作用。
【作者簡介】柴發(fā)合，中國環(huán)境科學研究院副院長，大氣環(huán)境科學研究所所長、研究員。
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