既要照顧到南水北調各涉利主體的利益訴求，又要防止其“漫天要價”，這迫切需要在法治化的制度構建上有所謀劃。
作為一項國家工程，南水北調涉及中央利益、地方利益、企業(yè)利益和民眾利益。如何協(xié)調多方利益，關系到南水北調的順利實施以及完工后的良好運行，關系到重整國家大江大河水資源重大利益關系，關系到大江南北子孫后代的生存照顧和福祉，功在當代，利在千秋。
然而，在南水北調沿線的個別地區(qū)，卻存在這樣一些需引起重視的現(xiàn)象。比如，突擊種樹、突擊蓋房問題，再如，由于條塊分割差異，造成個別國有企業(yè)的“漫天要價”。另外，幾乎每個地方政府都在借南水北調之機“哭窮”，希冀于中央更多的資金或政策支持。
如何使南水北調各項補償沿著法治的路徑進行，防止南水北調各涉利主體（企業(yè)、地方政府和群眾等）“漫天要價”，與此同時，中央又該如何照顧到各方的利益訴求，這迫切需要更具法治化意蘊的制度構建。
相關立法尚需完備
目前，與南水北調工程相關的立法已經存在不少，從法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)到行政規(guī)章，初步形成了一整套體系。例如包括《水法》《水污染防治法》《環(huán)境評價法》等法律，《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》《水污染防治法實施細則》等行政法規(guī)，《山東省南水北調工程沿線區(qū)域水污染防治條例》等地方性法規(guī)，《南水北調工程建設征地補償和移民安置暫行辦法》《南水北調工程建設稽察辦法》《南水北調東中線第一期工程檔案管理規(guī)定》等行政規(guī)章。
不過，這些立法還存在諸多不足，這主要包括以下兩個方面：
其一，現(xiàn)在法律文件的內容有些仍然停留在框架立法的層次，內容抽象寬泛，而真正具有可操作性的內容仍然大多數(shù)由政策文件來予以規(guī)定。
由于各種政策文件缺少規(guī)范性，而且容易變動，這直接導致南水北調工程中的各種相關措施的不穩(wěn)定和不一致，大大影響了工程推進的效率和質量，也不利于各種利益糾紛的解決，同時還影響到各種利益主體權益的保障。
例如，《南水北調工程建設征地補償和移民安置暫行辦法》，是一部關系到南水北調工程數(shù)以百萬計的民眾重大權益的一部征地補償和移民安置的基本法規(guī)，但是這部法規(guī)存在明顯問題：一方面，其法律位階過低。該辦法是國務院南水北調工程建設委員會制定和頒布施行的。根據(jù)《國務院關于議事協(xié)調機構設置的通知》，國務院南水北調工程建設委員會屬于議事協(xié)調機構，而且在工作任務完成后將撤銷，而按照《立法法》的規(guī)定，國務院議事協(xié)調機構既不是行政法規(guī)也不是部門規(guī)章的制定主體?！秶鴦赵盒姓C構設置和編制管理條例》第六條第七款規(guī)定：“國務院議事協(xié)調機構承擔跨國務院行政機構的重要業(yè)務工作的組織協(xié)調任務。國務院議事協(xié)調機構議定的事項，經國務院同意，由有關的行政機構按照各自的職責負責辦理。在特殊或者緊急的情況下，經國務院同意，國務院議事機構可以規(guī)定臨時性的行政管理措施。”據(jù)此，這一“暫行辦法”連部門規(guī)章的法律位階也夠不上，只是“臨時性的行政管理措施”。作為關系國計民生的重大工程的基本法規(guī)，顯然位階過低。
另一方面，該“暫行辦法”總共也就34個條款，便將工程建設征地補償和移民安置的內容都進行了規(guī)定，這種規(guī)定是典型的框架立法，僅僅規(guī)定了一些大的目標和原則，細致的、可操作性的規(guī)定基本付之闕如，留下了諸多空白，需要大量的非規(guī)范性的政策文件去填補，實際上等于規(guī)定了一個總的目標，授權各地方政府以靈活的行政措施去達到這個目標。依賴于非規(guī)范性的行政措施，缺少立法規(guī)制，這是造成目前移民安置中存在諸多問題的一種重要原因。
其二，現(xiàn)行的法律文件之間還存在不一致之處，這種不一致導致法律執(zhí)行時的差異，有損法律的權威和當事人的權益。
當前，我國在鐵路、公路等國家工程建設征地時，執(zhí)行的是《土地管理法》及其《實施細則》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》等法律文件的規(guī)定，即依法征收集體土地，要按被征土地的區(qū)片價乘以被征土地的面積計算土地補償費，山區(qū)未利用地和壩上未利用地按征地區(qū)片價的60%執(zhí)行。而水利工程征地補償則執(zhí)行的是國務院單獨制定的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，土地補償費為被征土地所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）耕地前三年平均年產值的16倍。《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》所援引的上位法同樣是《土地管理法》。執(zhí)行的是同樣的法律，建設的是同樣的國家工程，征收的同樣是農村集體土地，然而鐵路、公路建設和水利工程建設所執(zhí)行的征地補償制度和標準在立法上就相差甚遠，前高后低，導致水利工程建設過程中的征地措施難以得到被征地農民的理解和配合。這種制度設計上的差異是不是基于合理差別而進行的不同規(guī)定，應該重新審視。至少，從目前來看，被征地對象是相同的，這種差異的存在也就并無多大的合理性。立法上的不一致，應通過法規(guī)清理或修改來加以統(tǒng)一化，以實現(xiàn)法律體系內部的和諧。
鑒于南水北調工程的浩大，牽涉面極為龐雜，涉及的人員和事項廣泛，建議對南水北調進行專項行政立法，至少應制定幾部有關征地、移民、工程建設、水資源管理等方面的行政法規(guī)和一系列配套的行政規(guī)章，緩解立法需求燃眉之急。
利益糾紛亟待制度破解
由于南水北調工程建設中需要征用沿線土地，遷移沿線民眾，涉及到沿線地方的生態(tài)利益、企業(yè)和民眾的財產權益和民生照顧等。在補償過程中，一方面，固然要照顧到各涉利主體的利益；另一方面，針對一些涉利主體的漫天要價，也要有所甄別。這不僅和中央財政的能力相關，更關系到各個地方之間的公平。
對此，應當通過建立法定的調節(jié)機制進行調整，如建立和完善公眾參與機制、中立的補償評估機制、法定時效制度等，秉持公開、公平、公正原則，避免補償標準隨意，補償程序倒置或者缺失等，充分保障各方利益的平衡和合理的補償，保障國家補償?shù)臉藴首泐~到位，也要保障國家的補償資金不因少數(shù)地方或者少數(shù)人的漫天要價而使國家利益受到損害，也不能因此而讓其他利益相關人受到不公正的待遇。
需要指出的是，由于此類機制的約束性往往較弱，執(zhí)行過程中容易走樣。因此，應該尤其加強政策執(zhí)行的嚴謹性。
而針對當前已初現(xiàn)端倪的水資源爭奪，建立制度化的地區(qū)利益糾紛解決機制，具有重要的現(xiàn)實意義。國內的大江大河經過數(shù)千年的整治疏堵，大體上形成了對水資源既相爭又相依的局面。南水北調工程則是人工修建的跨省界新流域，縱貫南北，涉及多個省份和數(shù)十個城市，在此方面應加強統(tǒng)籌協(xié)調。
南水北調工程的地區(qū)利益糾紛需引起重視。這主要表現(xiàn)在受水區(qū)與調水區(qū)之間的利益糾紛以及南水北調受水區(qū)沿線地區(qū)對水資源的爭奪。
就前者而言，南水北調工程中線和東線工程的受水區(qū)為京、津、冀、魯、豫、蘇，大部分為經濟相對發(fā)達地區(qū)，而調水區(qū)中線為湖北省、陜南和河南省的5個地市。其中丹江口庫區(qū)內及上游地區(qū)經濟欠發(fā)達，有26個縣為國家級貧困縣。東線的調水區(qū)為南京、上海和太湖地區(qū)，經濟相對發(fā)達。自2003年南水北調總體規(guī)劃出臺后，隨著南水北調東線和中線工程的順利推進，調水區(qū)水源的涵養(yǎng)和保護，水源區(qū)的生態(tài)建設壓力和經濟發(fā)展上所受的限制越來越大。南水北調工程的主要受益方為經濟相對發(fā)達的東部地區(qū)，而中西部欠發(fā)達的調水區(qū)卻為此背上了維護高標準生態(tài)質量的經濟包袱，也因此喪失了很多發(fā)展的機會。因此，調水區(qū)與受水區(qū)經濟的和諧發(fā)展日益引起人們的普遍關注，目前廣受關注的是調水區(qū)呼吁完善南水北調中的生態(tài)補償機制。
但是，目前的生態(tài)補償機制、補償方式和資金來源單一，國家目前的生態(tài)補償主要以項目為主，資金主要源于中央財政一般性轉移支付；補償政策和項目缺乏長效性，補償政策大多以規(guī)劃、項目和工程的方式組織實施，主要補償建設資金，有明確的時限。
因此，應建立體系化的、多層次的生態(tài)補償制度，推進生態(tài)補償?shù)牧⒎?。一是確定補償主體和補償對象。根據(jù)“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償，誰污染誰付費”的生態(tài)補償基本原則，受益者、開發(fā)者、破壞者、污染者都可以成為生態(tài)補償?shù)闹黧w。與此相對應，補償?shù)膶ο髴獮樯鷳B(tài)環(huán)境的保護者、恢復者、受損者。二是明確補償范圍和補償標準。目前的補償側重于水污染治理和水土保持，僅考慮了生態(tài)保護者的部分直接損失和一部分的生態(tài)破壞恢復成本。以中國目前而言，生態(tài)補償?shù)姆秶荒苓^寬，補償標準不能過高，但也不能僅限于直接損失，應適當拓寬補償范圍和提高補償標準；三是建立多元補償方式。應在資金項目補償?shù)幕A上，加大技術補償、產業(yè)補償和政策補償?shù)牧Χ取?/p>
再看南水北調受水區(qū)沿線地區(qū)對水資源的爭奪。
擬議中的南水北調西線工程從四川跨流域調水，牽扯到長江與黃河兩條流域的水資源再分配，表面上看，是水的所有人和使用人利益發(fā)生了沖突，實質是四川與西北各省在水資源短缺下的利益之爭。南水北調東線和中線工程則涉及7省（直轄市）的44座地級以上城市，在水資源短缺的大背景下，7省對水資源本身的爭奪已經表面化。
目前，我國現(xiàn)行水法對跨行政區(qū)域河流的水資源分配使用，以及責任義務，缺少明確的法律規(guī)范。對于水資源的地區(qū)糾紛，國務院水利部專門制定了《省際水事糾紛預防和處理辦法》，其中明確規(guī)定了對省際水事糾紛預防和處理的措施。但是，國務院水利部的這一辦法在法律位階上只是規(guī)章，難以對平級的省政府形成有效的約束力，在現(xiàn)實中，地方政府并不完全按照水利部有關文件執(zhí)行。發(fā)生省際水事糾紛時，往往是流域管理機構主持兩省代表坐下來談判。如達成一致，雙方按照協(xié)議執(zhí)行；協(xié)商不成，那么，最終只能將矛盾上交中央政府裁決，但是，這種并非制度化的措施，容易產生地方與地方、中央與地方之間的矛盾，并損害中央權威。
為保障南水北調工程水資源的管理，建議進行專門的行政立法，在中央層級設立專門的管理機構，或者由水利部直接對南水北調工程的運行進行管理，統(tǒng)一進行南水北調水資源的調度，并負責日常的行政管理，這樣能從根源上減少水資源糾紛的產生。并以此為契機，建立對跨省河流進行有效管理的新機制。更重要的是，要注重發(fā)揮權力機關在重大決策制定過程中的作用，與此同時，還應當注意發(fā)揮司法機關在調處利益糾紛過程中的職能作用。（作者熊文釗為中央民族大學法學院教授，張步峰為中央民族大學法學院副教授）
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