中國水網(wǎng)編者按：全國人大常委會辦公廳2007年9月５日向社會全文公布了水污染防治法修訂草案，廣泛征求社會各界的意見和建議。社會各界紛紛提出了積極建議，中國水網(wǎng)根據(jù)自己的信息渠道將陸續(xù)刊登有關(guān)建議。以下為清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心提出的具體建議。
一、 關(guān)于環(huán)境保護(hù)的責(zé)任
《水污染防治法》是切實(shí)、有效地控制水污染的根本。國家環(huán)?？偩种苌t局長提出，現(xiàn)行《水污染防治法》對地方人民政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任比較原則，因此修訂草案在現(xiàn)行《水污染防治法》的基礎(chǔ)上明確了地方政府的責(zé)任。
我們認(rèn)為，修訂草案采用了分解的方式安排責(zé)任，有利于環(huán)境責(zé)任的落實(shí)。但是，修訂草案在國家層面的環(huán)境保護(hù)責(zé)任仍然比較原則，沒有明確國務(wù)院有關(guān)部門在環(huán)境保護(hù)上的責(zé)任。如果不能明確責(zé)任，將造成環(huán)境責(zé)任、權(quán)利在中央政府層面的不協(xié)調(diào)，造成爭權(quán)而避責(zé)。實(shí)際上水環(huán)境的問題有許多內(nèi)容是沒有辦法按照行政區(qū)域完全分解的。
因此，建議在《水污染防治法》中明確各部門的責(zé)任，建議在第四條加上：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門對全國的水環(huán)境質(zhì)量總體負(fù)責(zé)，各有關(guān)部門按照職能分工進(jìn)行配合。”，為下面大量條款中賦予的環(huán)境保護(hù)政策和管理手段提供基礎(chǔ)。
二、 關(guān)于水污染的流域性問題
水環(huán)境問題的流域性是固有特點(diǎn)，以流域?yàn)閱挝坏膮f(xié)調(diào)更有利于科學(xué)落實(shí)水環(huán)境保護(hù)的措施。在我國行政體制之下，修訂草案采取了行政分割的責(zé)任體系，無疑是最為可行的方式。但是，我們認(rèn)為利用《水污染防治法》的修訂時(shí)機(jī)，在法律責(zé)任體系上明確流域水環(huán)境的責(zé)任體系，則更加迫切，否則將造成資源的浪費(fèi)。一些關(guān)鍵性的流域責(zé)任，如，飲用水源的上下游協(xié)同、流域水質(zhì)水量的協(xié)調(diào)、流域資源協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)機(jī)制問題等，無法落實(shí)在一個(gè)合理的地區(qū)性主體上。
建議在第四條增加內(nèi)容，許可地方城市政府之間可以在國務(wù)院的授權(quán)下，可以在一定區(qū)域內(nèi)打破現(xiàn)有的行政體制，建立流域（或區(qū)域）水環(huán)境的協(xié)調(diào)個(gè)管理機(jī)構(gòu)，對流域（或區(qū)域）水環(huán)境總體負(fù)責(zé)，為這一流域（或區(qū)域）機(jī)構(gòu)賦予一定的政府環(huán)境責(zé)任、資源責(zé)任和特定的財(cái)政權(quán)利。具體措辭有待斟酌。
三、 環(huán)境監(jiān)管的層次問題
環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)管是水污染防治十分重要的環(huán)節(jié)，修訂草案第六條提出了“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門是對水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)。”
縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門的提法比較籠統(tǒng)，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)縣以上多級環(huán)境保護(hù)主管部門對水環(huán)境監(jiān)管對象實(shí)施多層次管理的問題，造成責(zé)任不清和政府資源浪費(fèi)。
建議明確環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的行政屬地性和統(tǒng)一性，水環(huán)境設(shè)施只接受承擔(dān)水環(huán)境責(zé)任的市、縣人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)管。大中城市中的區(qū)人民政府即便屬于縣級以上人民政府，其環(huán)境保護(hù)主管部門的環(huán)境監(jiān)管也只是根據(jù)需要代行市人民政府的職能。
四、 污水集中處理設(shè)施的范圍
修訂草案將城市污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，也明確作為應(yīng)當(dāng)取得排污許可證的單位，多次提到城市污水集中處理設(shè)施，這一提法是否包括污水管網(wǎng)在修訂草案中沒有明確。事實(shí)上向環(huán)境中集中排放污染物，不僅是城市污水集中處理廠，市政管網(wǎng)由于目前城市污水處理率不高，也向環(huán)境排放污染物，而且總量更大。在規(guī)劃建設(shè)時(shí)，對污水收集管網(wǎng)的建設(shè)比城市污水集中處理設(shè)施更加迫切。
因此，建議在所有“城市污水集中處理設(shè)施”的提法中，均改為“城市污水收集和集中處理設(shè)施”
五、 排污許可與排水許可的銜接
修訂草案提出了排污許可制度，作為環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的重要手段。規(guī)定：“直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及含重金屬、放射性物質(zhì)、病原體等有毒有害物質(zhì)的其他廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個(gè)體工商戶，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；城市污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。”
2006年12月建設(shè)部依據(jù)行政許可法，發(fā)布了針對城市排水設(shè)施的排水許可制度，是為了保障城市排水設(shè)施正常運(yùn)營的行政許可。對排入城市市政的管網(wǎng)工業(yè)廢水而言，由于城市污水處理率無法達(dá)到100%，因此有一部分工業(yè)廢水屬于是間接向水體排放污染污的范圍。這樣將造成對排入城市市政的管網(wǎng)工業(yè)廢水的雙重排水許可和排污許可。同時(shí)，由于城市污水收集和集中處理設(shè)施也是排污許可的范圍，那么進(jìn)入市政管網(wǎng)、間接排入環(huán)境的工業(yè)廢水，事實(shí)上也已經(jīng)進(jìn)入了間接排污許可的范疇。
為了實(shí)現(xiàn)排水許可和排污許可的有效銜接，建議修改為“所有直接向水體排放廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個(gè)體工商戶，包括城市污水的收集和集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，都應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。”這個(gè)范圍也包括了地方城市政府所屬事業(yè)性質(zhì)的排水處。
同時(shí)應(yīng)該增加規(guī)定，“為了保障城市污水收集和集中處理設(shè)施的有效運(yùn)營，所有向市政管網(wǎng)排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及含重金屬、放射性物質(zhì)、病原體等有毒有害物質(zhì)的其他廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個(gè)體工商戶，應(yīng)當(dāng)取得排水許可證。”
六、 污水處理費(fèi)的性質(zhì)問題
污水處理費(fèi)不同于污水處理服務(wù)費(fèi)。污水處理費(fèi)是政府向公眾或企業(yè)征收污水處理費(fèi)用，屬于行政事業(yè)性收費(fèi)；污水處理服務(wù)費(fèi)是政府財(cái)政利用收集的污水處理費(fèi)或其他來源，向城市污水的收集和集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位支付的有償服務(wù)費(fèi)。這兩者屬于完全不同的概念，在修訂草案二十四條第三、第四款中嚴(yán)重混淆。
第三款建議修改為“城市污水收集和集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位按照國家規(guī)定提供污水處理的有償服務(wù)，收取污水處理服務(wù)費(fèi)，保證污水集中處理設(shè)施的正常運(yùn)行。向城市污水收集和集中處理設(shè)施排放污水排污者應(yīng)繳納污水處理費(fèi)用，已經(jīng)繳納污水處理費(fèi)用，不再繳納排污費(fèi)。政府收取的污水處理費(fèi)用應(yīng)當(dāng)用于城市污水集中處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行，不得挪作他用。
七、 排污費(fèi)和污水處理服務(wù)費(fèi)的定價(jià)依據(jù)
修訂草案第二十一條規(guī)定：“直接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)體工商戶，應(yīng)當(dāng)按照排放水污染物的種類、數(shù)量和排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)繳納排污費(fèi)。”為了更加有效地削減排污總量，建議修改為“直接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)體工商戶，應(yīng)當(dāng)按照排放水污染物的種類、污染物含量、數(shù)量和排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)繳納排污費(fèi)，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”
城市污水服務(wù)費(fèi)的支付同樣需要體現(xiàn)總量原則，建議將第二十四條第四款修改為“根據(jù)城市污水收集和集中處理設(shè)施的處理水量和削減污染物的數(shù)量，確定城市污水處理的服務(wù)費(fèi)。城市污水處理的收費(fèi)、管理以及使用的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”
八、 超標(biāo)排放的責(zé)任的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移問題
修訂草案第二十五條第一款規(guī)定“向城市污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng)當(dāng)符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。”為了有效發(fā)揮城市污水集中處理設(shè)施的作用，建議修改為：“向城市污水收集和集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng)當(dāng)符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，超出標(biāo)準(zhǔn)但是城市污水收集和集中處理設(shè)施能夠按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)削減的，城市污水收集和集中處理設(shè)施的運(yùn)營者可以收取超標(biāo)處理費(fèi)。具體收費(fèi)辦法由建設(shè)主管部門制定。”
九、 城市政府責(zé)任與污水集中處理設(shè)施運(yùn)營企業(yè)的責(zé)任關(guān)系
修訂草案第二十五條第三款規(guī)定“城市污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，應(yīng)當(dāng)對城市污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。”由于城市污水集中處理設(shè)施的進(jìn)水、付費(fèi)、設(shè)計(jì)建設(shè)等許多重要環(huán)節(jié)都由地方城市政府控制，因此，城市污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位無法真正對出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。同時(shí)，由運(yùn)營單位負(fù)責(zé)的提法與修訂草案第四條“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”的精神不一致。
建議第二十五條第三款修改為：“地方人民政府的建設(shè)主管部門對城市污水收集和集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。”這樣規(guī)定也有利于明確建設(shè)部門的責(zé)任，理清環(huán)境保護(hù)部門與建設(shè)主管部門的責(zé)任關(guān)系。
十、 環(huán)保與建設(shè)在城市污水處理領(lǐng)域的監(jiān)管協(xié)同
建設(shè)部門對城市污水收集和集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)有責(zé)任，就必須具有對城市污水收集和集中處理設(shè)施運(yùn)營單位的監(jiān)管手段。
建議將第二十條第二款修改為：“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)自費(fèi)安裝水污染物排放自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備，與環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，排入污水收集和集中處理設(shè)施的重點(diǎn)排污單位和城市污水收集和集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位的自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備，還應(yīng)同時(shí)與建設(shè)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。具體辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會同建設(shè)主管部門規(guī)定。
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