建議承辦單位：財政部 國家稅務(wù)總局
為了扶持我國環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵相關(guān)產(chǎn)業(yè)在環(huán)保領(lǐng)域的投入和參與，國務(wù)院以及國家發(fā)展改革委、國家環(huán)?？偩帧⒔ㄔO(shè)部、財政部等相關(guān)政府部門先后制定了一系列針對環(huán)保設(shè)備制造、工藝研發(fā)以及工程建設(shè)等方面的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，有力地支持了相關(guān)企業(yè)的發(fā)展，對我國環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的產(chǎn)業(yè)扶持、改善區(qū)域環(huán)境治理等方面起到了重要的促進(jìn)作用。但是，隨著大量環(huán)境設(shè)施建設(shè)的完成，我國的環(huán)境事業(yè)已經(jīng)從初期的建設(shè)期進(jìn)入了建設(shè)與運(yùn)營并重期；而國家對于環(huán)境領(lǐng)域的財稅優(yōu)惠政策尚不適應(yīng)這種變化，仍然還停留在“重設(shè)備制造、重工程建設(shè)、輕運(yùn)營管理”的觀念上，對運(yùn)營環(huán)節(jié)關(guān)注不夠，致使很多環(huán)保設(shè)施在建成之后因?yàn)闊o法支撐運(yùn)行成本而被迫閑置，無法切實(shí)服務(wù)于治污減排的戰(zhàn)略目標(biāo)，造成嚴(yán)重的投資浪費(fèi)。根據(jù)建設(shè)部內(nèi)部調(diào)查統(tǒng)計，2006年底全國700多座城市中，只有不足40%的污水處理廠運(yùn)營負(fù)荷達(dá)到70%以上，許多已建污水處理廠不能正常運(yùn)行或停運(yùn)。
近年來，中國的環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)生了重大變化，環(huán)境設(shè)施的運(yùn)營服務(wù)開始走向市場競爭。因此，在新的市場格局下，政府的優(yōu)惠政策必須向真正產(chǎn)生減排效果的運(yùn)營服務(wù)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。同時，運(yùn)營環(huán)節(jié)迫切需要在稅收政策方面的扶持。以排污企業(yè)自有的環(huán)境設(shè)施為例，排污企業(yè)自己運(yùn)行管理環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用可在稅前計入生產(chǎn)成本，但是為降低生產(chǎn)成本而將其委托給專業(yè)化的運(yùn)營公司運(yùn)行管理，由此而產(chǎn)生了新的運(yùn)營環(huán)節(jié)服務(wù)稅，提高了企業(yè)的治污成本。
隨著環(huán)境領(lǐng)域市場化改革的不斷推進(jìn)，環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)化、社會化是必然的趨勢，因?yàn)閷I(yè)的運(yùn)營服務(wù)在整個環(huán)境領(lǐng)域價值鏈中是最有發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。清華大學(xué)的研究報告顯示，2010年僅污水運(yùn)營環(huán)節(jié)的產(chǎn)值就將達(dá)到1000億元。同時，運(yùn)營環(huán)節(jié)也是直接產(chǎn)生減排效果的環(huán)節(jié)，對投資、建設(shè)、設(shè)備提供等上游產(chǎn)業(yè)都會產(chǎn)生很大影響。過重的運(yùn)營環(huán)節(jié)稅賦將給本來就面臨微利或無利經(jīng)營的運(yùn)營服務(wù)業(yè)形成了更大壓力。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，雖然服務(wù)費(fèi)價格明確約定為不含稅價，但由于稅務(wù)部門的獨(dú)立性，這些服務(wù)費(fèi)還是要繳納稅賦。
重建設(shè)輕運(yùn)營的財稅政策還體現(xiàn)在國家的財政資金補(bǔ)貼上。各級政府通過國債、專項(xiàng)基金等多種形式對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提供了大量補(bǔ)貼，極大地促進(jìn)了環(huán)境設(shè)施的建設(shè)。但是在設(shè)施運(yùn)營環(huán)節(jié)，除三峽庫區(qū)在2007年得到少量的污水處理運(yùn)營補(bǔ)貼之外，各地環(huán)境設(shè)施一直沒有財政運(yùn)營補(bǔ)貼的通道。
在節(jié)能減排的背景和社會大環(huán)境下，在加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的同時，制定以減排為目的的優(yōu)惠政策和財稅激勵機(jī)制，發(fā)展專業(yè)化、品牌化的運(yùn)營服務(wù)就更加有它特殊的作用和意義，這是幫助環(huán)境主管部門解決執(zhí)法成本高、違法成本低等問題的一種有效解決方案，也是確保環(huán)境治理設(shè)施有效發(fā)揮作用的措施。 因此，建議由財政部會同國家稅務(wù)總局等相關(guān)部門盡快調(diào)整環(huán)保領(lǐng)域財稅優(yōu)惠政策方向，具體建議如下：
1、改變環(huán)境領(lǐng)域“誰污染，誰治理”的原則為“誰污染，誰負(fù)責(zé)”。污染者可以委托第三方專業(yè)環(huán)境治理服務(wù)商對其造成的污染進(jìn)行治理，而污染者必須對末端的污染治理結(jié)果負(fù)責(zé)。如此可以切實(shí)改變以前那種由污染者自身治理帶來的治理結(jié)果不確定性，把污染責(zé)任明確化的同時強(qiáng)化推進(jìn)環(huán)境治理設(shè)施運(yùn)營服務(wù)的市場化、專業(yè)化、品牌化，以保證環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行質(zhì)量和效率，并由專業(yè)部門對治理成果進(jìn)行檢驗(yàn)；
2、環(huán)保補(bǔ)貼由建設(shè)環(huán)節(jié)為主轉(zhuǎn)向兼顧運(yùn)營環(huán)節(jié)。改變國債等政府資金的使用方式，由以往的環(huán)境設(shè)施建設(shè)前期補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)施建成后的運(yùn)營期補(bǔ)貼，即根據(jù)環(huán)境設(shè)施實(shí)際處理的達(dá)標(biāo)污水和垃圾的處理成效狀況給予補(bǔ)貼，切實(shí)發(fā)揮環(huán)境設(shè)施建成后的功能。
3、對環(huán)保運(yùn)營環(huán)節(jié)實(shí)施優(yōu)惠稅收政策。制定以減排為目的，針對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)環(huán)保設(shè)施專業(yè)運(yùn)營服務(wù)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，減輕運(yùn)營企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)，提高運(yùn)營服務(wù)企業(yè)的積極性，以確保環(huán)境設(shè)施和設(shè)備的高效運(yùn)行，真正達(dá)到減少污染、保護(hù)環(huán)境的作用。
4、鼓勵環(huán)保運(yùn)營商通過特許經(jīng)營方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵采取BOT、TOT等特許經(jīng)營方式交由專業(yè)化的運(yùn)營服務(wù)商建設(shè)或運(yùn)營，并在特許期結(jié)束后無償交還政府。特許經(jīng)營不改變這些項(xiàng)目的公用事業(yè)性質(zhì)，因此對于運(yùn)營企業(yè)的營業(yè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、所得稅等建議進(jìn)行明確而適當(dāng)?shù)臏p免。
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