民間資本不愿意做的投資,政府要做；只要是民間資本能做的事情,政府就沒有必要與其爭著做。
溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中要求推進(jìn)公用事業(yè)改革,切實(shí)放寬市場準(zhǔn)入,積極引入競爭機(jī)制。那么,這一改革應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行?我認(rèn)為,政府在公用事業(yè)里的角色,應(yīng)該要有一個(gè)合理的、相對清晰的授權(quán)。在公用事業(yè)管理方面,政府的職責(zé)定位應(yīng)有三大原則:
首先,相關(guān)部門必須牽頭做好規(guī)劃,公用事業(yè)的職能必須落實(shí)在一個(gè)只有政府牽頭才能做好的通盤規(guī)劃里。其次,民間資本不愿意做的投資,政府要做；只要是民間資本能做的事情,政府就沒有必要與其爭著做。第三,在提供公共設(shè)施的事項(xiàng)上追求又好又快的發(fā)展,要努力在市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有所發(fā)展的基礎(chǔ)上,吸引民間資本,形成中國特色的PPP(公私伙伴合作)模式的發(fā)展。我國公用事業(yè)、公共服務(wù)的改進(jìn),是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力的一個(gè)因子。從這個(gè)角度來說,政府應(yīng)該做什么,不應(yīng)該做什么,雖然還需要探索一些具體的界限,但是大的原則應(yīng)該是明白的。
放眼看世界,在公共物品的提供機(jī)制方面,私人部門、民間資本的參與問題實(shí)際上早已解決了。一個(gè)操作上的可行形式就是通過政府采購的方式。政府自己不用直接組織生產(chǎn),通過政府采購,連美國國防上最尖端的導(dǎo)彈,都是由非官方的企業(yè)生產(chǎn)出來的,但是怎么保密、控制其流程,其中就有挑戰(zhàn),但是總體而言,運(yùn)行沒有問題。政府和私營部門合作的PPP,有幾個(gè)要點(diǎn):首先,它一定是雙贏的。參加者都有自己的目標(biāo),都在這里可得到實(shí)現(xiàn)。其次,風(fēng)險(xiǎn)一定是共擔(dān)的。完全由公共部門承擔(dān)或者完全由非公共部門承擔(dān),這都不可能實(shí)現(xiàn)合作。所以,一定要在融資、管理、運(yùn)行中形成新的機(jī)制,這個(gè)機(jī)制可以調(diào)動(dòng)潛力,支撐超常規(guī)發(fā)展。
中國現(xiàn)在的PPP,我個(gè)人特別強(qiáng)調(diào)它不是簡單的融資模式,它是新的管理模式。原來政府管得很吃力,效果不好,很多人不滿意；PPP可能就會(huì)面目一新,效率也出來了,責(zé)任心也到位,財(cái)政資金使用績效也會(huì)提升,這也是在改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和提升人民福利。從這個(gè)角度來說,合理構(gòu)建公共物品的私人提供機(jī)制,我覺得對于支撐現(xiàn)代化戰(zhàn)略是非常重要的。從理論上嚴(yán)格講,PPP只適合準(zhǔn)公共產(chǎn)品,但純粹公共產(chǎn)品少而又少,現(xiàn)實(shí)生活中哪個(gè)是純粹公共產(chǎn)品?所以在現(xiàn)實(shí)生活中很難找到私人部門不能介入的純粹公共領(lǐng)域,社會(huì)治安聽起來是,但是我們現(xiàn)在也有一些民眾志愿者參與,在美國甚至監(jiān)獄都可進(jìn)行民間法人承包管理了。
現(xiàn)實(shí)生活中,只要民間資本可以通過一個(gè)合理機(jī)制能夠進(jìn)入,我們就應(yīng)歡迎其進(jìn)入。歡迎進(jìn)來就有另外一個(gè)問題,即允許試驗(yàn)、探索、開拓,并在給企業(yè)什么樣的好處這個(gè)要點(diǎn)上積極加以合理化。比如政府在自辦的自來水這一公用事業(yè)里面規(guī)定收費(fèi),目的倒不是盈利,而是通過使用者的付費(fèi)使它在運(yùn)營當(dāng)中減少浪費(fèi)。但引入民間投資主體后,卻客觀上必須考慮其盈利目的,否則人家為什么來投資?
這時(shí)在付費(fèi)水平上能不能做到不虧損,便具有了經(jīng)濟(jì)意義。我覺得PPP運(yùn)行中,合理的使用者價(jià)格需要滿足投入主體不虧損,在這個(gè)基礎(chǔ)上再有一點(diǎn)盈利空間,吸引民間資本的進(jìn)入就有內(nèi)生動(dòng)力了,這樣會(huì)帶來新的機(jī)制。競爭局面是決定其大體上價(jià)格水平合理的前提,而新機(jī)制進(jìn)一步形成了,從中長期看實(shí)際總的運(yùn)營成本就會(huì)更低。對公眾來說,社會(huì)福利在這個(gè)過程當(dāng)中是上升的,公共資源使用的績效也是提高的。如果按照過去我們的理解,政府把這個(gè)事情管起來,親力親為并管得越來越細(xì)就是管好了嗎?實(shí)際情況證明政府包攬得越全面、管得越細(xì),委托代理鏈拉得越長,每個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)(包括“道德風(fēng)險(xiǎn)”)和偏差合在一起之后,往往卻是低效率的。
作者系全國政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長、國家“十一五”規(guī)劃專家委員會(huì)委
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