關(guān)于進一步推進垃圾處理行業(yè)發(fā)展的政策建議
“十一五”期間我國加大生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)力度，處理能力逐步提高。截至2009年底，全國城市（含設(shè)市城市和縣城）垃圾無害化處理能力40.15萬噸/日，比2005年增加13萬噸/日。2009年全國城市垃圾無害化處理廠共有853座，比2005年凈增加258座，全國設(shè)市城市生活垃圾無害化處理率為71.03％，提前一年完成“十一五”規(guī)劃提出的70%的目標。
在垃圾無害化處理方面，目前主要有衛(wèi)生填埋、焚燒和堆肥三種方式。其中衛(wèi)生填埋運行成本低、技術(shù)成熟、操作簡便，是我國現(xiàn)階段的主要處理方式，2009年占全部處理能力的78.10%；焚燒具有占地較省，減量效果明顯的特點，近年來在土地比較緊張的東部及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展較快，2009年占全部處理能力的18.47%；堆肥由于分類難、成本高和質(zhì)量不穩(wěn)定，目前處于萎縮狀態(tài)，僅占2.06%。總體上，除堆肥外，衛(wèi)生填埋和焚燒處理方式均有較大增長，其中2009年焚燒處理能力與處理量的增幅均超過50％。
一、垃圾處理行業(yè)發(fā)展中的主要問題
1. 垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運行水平有待提高
一是資金投入不足導(dǎo)致設(shè)施建設(shè)水平不高。垃圾處理設(shè)施建設(shè)資金缺口大，到“十一五”末，全國累計完成建設(shè)投資額低于“十一五”規(guī)劃投資的60%。另外，部分垃圾處理設(shè)施由于投資不到位、配套環(huán)保設(shè)施不齊全等原因，導(dǎo)致設(shè)施建設(shè)水平不高，達不到設(shè)計要求。
二是設(shè)施運行經(jīng)費短缺導(dǎo)致運行不穩(wěn)。一方面，國家雖然出臺了垃圾收費的相關(guān)辦法，但征收覆蓋面低，收費標準低，收繳成本高、難度大，無法滿足運行經(jīng)費的需求。另一方面，由于中國垃圾熱值普遍較低，采用何種技術(shù)都需添加輔助燃料才能保證焚燒徹底。目前，垃圾發(fā)電項目收入主要來自政府支付的垃圾處理服務(wù)費和上網(wǎng)電價補貼，自2007年開始中國燃料價格不斷攀升，燃煤和燃油價格與2005年相比漲幅均高達80%以上?，F(xiàn)行上網(wǎng)電價補貼按2005年標桿電價+0.25元/千瓦時執(zhí)行，已不能覆蓋運行經(jīng)費的提升。
2. 政府管理機制不完善
一是垃圾分類收集流于形式。目前中國已經(jīng)開始推行垃圾分類收集試點工作，取得了一定成效，但效果不甚理想，垃圾分類收集存在形式化的趨向。一方面垃圾分類收集、收運體系不配套，居民意識和習(xí)慣需要適應(yīng)過程，以及缺乏激勵機制和資金保障等原因，造成分類效果不理想。另一方面垃圾分類收集沒有考慮后續(xù)處理的問題，經(jīng)密封擠壓后的垃圾到了垃圾處理廠根本無法識別垃圾的類別，使分類程序形同虛設(shè)，同時也挫傷了市民進行垃圾分類的積極性。
二是對于垃圾處理的宣傳力度不夠。在公眾對垃圾處理設(shè)施建設(shè)項目環(huán)境影響疑慮較大的情況下，政府缺乏誠懇、公開、透明的信息發(fā)布渠道和正確的輿論導(dǎo)向，導(dǎo)致垃圾處理設(shè)施規(guī)劃難、選址難、環(huán)評難、建設(shè)難，加劇了設(shè)施能力不足的矛盾。
三是垃圾處理項目審批程序不合理。截至2009年底，中國已有近200個垃圾焚燒廠投運及在建，但真正達到國家環(huán)保復(fù)核、投入運營的為數(shù)不多。主要原因是政府過多干預(yù)項目立項審批、工藝技術(shù)與設(shè)備選擇和建設(shè)運營，建設(shè)運營復(fù)核審批程序也過于繁雜。
二、推進垃圾處理行業(yè)發(fā)展的政策建議
1. 完善垃圾處理服務(wù)費和補貼獎勵機制
垃圾處理服務(wù)費及補貼問題一直是行業(yè)發(fā)展的瓶頸問題，制約著垃圾處理行業(yè)的健康發(fā)展。為此，提出以下幾點建議：
一是進一步完善生活垃圾處理收費制度。全面開征垃圾處理費，加大征收力度，確定適合當?shù)厍闆r的征收載體，建立穩(wěn)定的代收載體，鼓勵與水費、電費、燃氣費等捆綁收費的方式，提高收繳率，降低收費成本。收繳的處理費要專項用于城鎮(zhèn)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)與運行。有計劃有步驟地進行調(diào)整，適當提高垃圾處理服務(wù)費，將垃圾處理收費標準調(diào)整到保本微利水平，研究開征垃圾稅，確保垃圾處理設(shè)施正常運行和持續(xù)發(fā)展。
二是完善垃圾發(fā)電上網(wǎng)電價補貼機制。落實垃圾發(fā)電上網(wǎng)政策，對不同的焚燒技術(shù)一視同仁，只要尾氣排放達標，上網(wǎng)電價補貼應(yīng)保持一致。按各地垃圾熱值設(shè)定發(fā)電量，在一個范圍內(nèi)科學(xué)確定某一數(shù)值作為垃圾補貼依據(jù)。為防止以垃圾發(fā)電名義上網(wǎng)獲得電價補貼，建議垃圾發(fā)電補貼計算方法為：發(fā)電量=垃圾處理量×噸垃圾發(fā)電量。當計算的垃圾發(fā)電量大于實際發(fā)電量80%時，全額補貼垃圾發(fā)電。當計算的垃圾發(fā)電量小于實際發(fā)電量80%但大于50%時，按計算電量補貼，其余按標竿電價補貼。當計算電量小于實際發(fā)電量50%時，不予補貼，所有發(fā)電量按標竿電價計算，不承認該項目為垃圾發(fā)電項目。
三是給予垃圾發(fā)電項目一定的運營補貼。在目前垃圾處理收費尚不完善的情況下，為保證垃圾處理設(shè)施穩(wěn)定運行，國家應(yīng)利用國債資金或設(shè)立環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營專項基金，對垃圾發(fā)電設(shè)施進行運營補貼，特別是要向中西部等經(jīng)濟欠發(fā)達、地方政府財政困難地區(qū)傾斜。
四是給予垃圾發(fā)電項目一定的資金獎勵。國家應(yīng)從中央財政節(jié)能減排專項資金中安排資金對垃圾發(fā)電項目按照主要污染物減排量和一定標準給予獎勵。
2. 完善垃圾處理企業(yè)稅收優(yōu)惠政策
嚴格落實已出臺的節(jié)能環(huán)保、資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策。擴大享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和項目目錄。
一是免征土地使用稅、房產(chǎn)稅 。建議比照由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位免征房產(chǎn)稅和土地使用稅的政策，對垃圾處理廠的生產(chǎn)經(jīng)營用房及其所占的土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。
二是減免企業(yè)所得稅。從國家扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的角度出發(fā)，建議比照國家規(guī)劃布局內(nèi)重點軟件企業(yè)，對垃圾處理等環(huán)保企業(yè)按10%的稅率征收企業(yè)所得稅。第一年至第五年免征企業(yè)所得稅，第六年至第十年減半征收企業(yè)所得稅。
3. 拓寬垃圾處理企業(yè)融資渠道
一是探索適應(yīng)環(huán)保企業(yè)的財政擔保方式。設(shè)立包括中央、地方財政出資和企業(yè)聯(lián)合組建的多層次環(huán)保企業(yè)融資擔?；鸷蛽C構(gòu)。落實特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)質(zhì)押貸款政策。在各級擔保機構(gòu)中安排專門用于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的擔保資金，提高擔保機構(gòu)對環(huán)保企業(yè)的融資擔保能力。
二是探索多種形式的債權(quán)融資產(chǎn)品和方式。鼓勵垃圾處理企業(yè)以股權(quán)融資、項目融資等方式籌集資金。允許符合條件的垃圾處理企業(yè)依照國家有關(guān)規(guī)定發(fā)行企業(yè)（公司）債券、可轉(zhuǎn)換債券和短期融資券、中期票據(jù)等直接融資工具。鼓勵各類擔保機構(gòu)為債權(quán)融資產(chǎn)品的發(fā)行提供擔保服務(wù)。
三是鼓勵垃圾處理企業(yè)在資本市場優(yōu)先上市融資。充分發(fā)揮資本市場在發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的作用，鼓勵、支持符合條件的垃圾處理企業(yè)申請境內(nèi)外上市和再融資。
四是研究設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金。鼓勵依法設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金投資于垃圾處理領(lǐng)域，發(fā)揮各級政策性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿作用，引導(dǎo)社?；稹⒈ｋU基金等社會資本投資于垃圾處理領(lǐng)域。研究設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營基金，為中小城鎮(zhèn)的污水、垃圾處理設(shè)施提供運營補貼。
五是鼓勵利用國外資金。政府應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)國外金融機構(gòu)、投資機構(gòu)進入垃圾處理領(lǐng)域，支持垃圾處理企業(yè)充分利用國外資金。
4. 強化立法和政府監(jiān)管服務(wù)職能
一是建立基于處理設(shè)施的垃圾分類標準。針對垃圾源頭管理問題，應(yīng)逐步建立基于處理設(shè)施的垃圾分類標準，根據(jù)垃圾分類標準和各類垃圾容重，調(diào)整現(xiàn)有垃圾收運體系，做到分類收集、分類運輸、分類處理。運輸體系主要包括運輸車輛、轉(zhuǎn)運站和配套設(shè)施等。
二是加強公眾宣傳和輿論引導(dǎo)。充分重視生活垃圾處理的正面宣傳和輿論引導(dǎo)，廣泛宣傳加強生活垃圾無害化處理工作的重要性和必要性，對生活垃圾處理的措施及其成效要全面客觀報道；加強有關(guān)生活垃圾收運和處理的知識宣傳，普及教育。
三是強化立法和政府監(jiān)管。盡快建立完善以固體廢物污染環(huán)境防治法、市政公用事業(yè)法等為核心，配套法規(guī)、標準相協(xié)調(diào)的垃圾處理法律法規(guī)體系。進一步向民營、外資企業(yè)開放垃圾處理市場，大力推廣公私合營（PPP）模式。簡化項目立項審批、工藝技術(shù)與設(shè)備選擇、復(fù)核審批程序。嚴格執(zhí)法監(jiān)督檢查，嚴肅查處各類違法違規(guī)行為，加大懲處力度。加強市場監(jiān)督，強化標準標識監(jiān)督管理。整頓和規(guī)范市場秩序，打破地方保護，打擊低價、惡性競爭，促進公平、有序競爭，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。
四是加強企業(yè)科技研發(fā)、推進關(guān)鍵技術(shù)國產(chǎn)化進程。目前，“863計劃”等國家重大科研課題多針對于各大院校及研究機構(gòu)，民營及外資企業(yè)很難參與。建議國家出臺相關(guān)政策，鼓勵更多的企業(yè)參與關(guān)鍵共性技術(shù)和先進制造技術(shù)研究，以加快我國垃圾發(fā)電技術(shù)的發(fā)展。同時，采取有效措施，加大垃圾發(fā)電技術(shù)自主創(chuàng)新扶持力度。不分國企、民營、外資，不分何種技術(shù)類型，均給予政策扶持，加強垃圾發(fā)電企業(yè)引進、消化吸收國外先進技術(shù)，通過示范工程形成具有自主知識產(chǎn)權(quán)的工藝技術(shù)，逐步達到國際先進水平。
五是實施“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略。通過完善出口賣方信貸和買房信貸政策，加大對我國垃圾處理技術(shù)裝備產(chǎn)品出口的支持力度。安排對外援助時，優(yōu)先安排環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等綠色援助項目，支持國內(nèi)企業(yè)參與項目建設(shè)和運營。鼓勵國內(nèi)企業(yè)通過收購、參股等方式參與國際市場競爭。
主題詞：垃圾處理 行業(yè) 發(fā)展 政策建議
報送：國家發(fā)改委 環(huán)保部 住建部 財政部 工信部 科技部 全國工商聯(lián)
抄送：各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書處 2011年4月26日印發(fā)
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