這是個(gè)春天，一個(gè)桃李爭(zhēng)艷的春天。在這個(gè)春天，我們將開始邁步又一個(gè)五年征程。在這個(gè)春天，有一份決策，有一種轉(zhuǎn)變，值得我們用心去記憶。
剛剛落幕的十屆全國(guó)人大四次會(huì)議以高票通過了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《十一五規(guī)劃綱要》)。從“計(jì)劃”到“規(guī)劃”，《十一五規(guī)劃綱要》亮點(diǎn)頻出，而國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長(zhǎng)成為預(yù)期性指標(biāo)，人口資源環(huán)境和公共服務(wù)人民生活中的8項(xiàng)指標(biāo)成為具有法律效力的約束性指標(biāo)，無疑是其中最大的亮點(diǎn)之一。在這8項(xiàng)備受關(guān)注的強(qiáng)制性指標(biāo)中，在“十五”時(shí)期落空的主要污染物減排指標(biāo)被列入其中。
五年之內(nèi)實(shí)現(xiàn)主要污染物排放總量減少10％，并作為考核政府責(zé)任的硬杠杠。減排指標(biāo)成為“十一五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，不僅顯示出黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視和保護(hù)環(huán)境的堅(jiān)定信心，還折射出環(huán)境保護(hù)正在成為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的重要手段；而在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變中，體現(xiàn)公眾利益的環(huán)境保護(hù)更是當(dāng)仁不讓地成為各級(jí)政府不容推卸的職責(zé)所在。
作為首次亮相我國(guó)五年發(fā)展規(guī)劃的“約束性指標(biāo)”，其約束性應(yīng)如何理解？為什么要將主要污染物減排列為約束性指標(biāo)？它將約束什么？約束誰？它的約束性又將如何實(shí)現(xiàn)？
剛性指標(biāo)約束誰？
約束性指標(biāo)是政府必須履行職責(zé)的內(nèi)容，是考核政府的硬指標(biāo)
各地區(qū)要切實(shí)承擔(dān)對(duì)所轄地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)?？?jī)效考核、環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制。各級(jí)政府要將環(huán)保投入作為本級(jí)財(cái)政支出的重點(diǎn)并逐年增加。
——摘自《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》
政府職能在變，政府的責(zé)任也在變。成為“十一五”剛性指標(biāo)的環(huán)境指標(biāo)究竟約束誰？
各地區(qū)要對(duì)所轄地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，要實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)?？?jī)效考核和責(zé)任追究，環(huán)保投入要作為各級(jí)政府財(cái)政支出的重點(diǎn)并逐年增加……《十一五規(guī)劃綱要》明確了主要污染物減排指標(biāo)的約束指向。環(huán)境指標(biāo)能否完成，接受考核的將是政府。
1989年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十六條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”《十一五規(guī)劃綱要》確定的環(huán)境指標(biāo)恰恰是落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本法中關(guān)于環(huán)境保護(hù)政府責(zé)任的一個(gè)很好的手段。
國(guó)家發(fā)改委主任馬凱在今年全國(guó)“兩會(huì)”期間介紹“十一五”規(guī)劃主要指標(biāo)時(shí)說，對(duì)政府必須履行職責(zé)的領(lǐng)域，比如說能源消耗要降低、污染排放要減少、耕地保有量不能突破、社會(huì)保障覆蓋率要提高等屬于政府職責(zé)的硬指標(biāo)，必須進(jìn)行考核。這樣做的目的是為了避免盲目地追求GDP、簡(jiǎn)單地追求增長(zhǎng)速度。
《十一五規(guī)劃綱要》通過預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)的區(qū)分，劃清了政府“為”與“不為”的界限。而政府職能的轉(zhuǎn)變，隨之而來的是政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變，是政績(jī)考核內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。環(huán)境指標(biāo)成為約束性指標(biāo)，也就意味著環(huán)境指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否，是政府作為與否、作為得好與不好的表現(xiàn)，環(huán)境指標(biāo)將構(gòu)成政府政績(jī)的重要組成部分。
追求涵蓋環(huán)境成本在內(nèi)的綠色GDP也正成為衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新指標(biāo)體系，不同區(qū)域之間的橫向比較也有了新的內(nèi)涵。國(guó)家發(fā)改委副主任朱之鑫說，今后，縮小地區(qū)間差距的內(nèi)涵不是指經(jīng)濟(jì)總量上的差距，更重要的是要縮小各地區(qū)間在公共服務(wù)和生活水平方面的差距。而“十一五”規(guī)劃確定的8項(xiàng)約束性指標(biāo)正是政府公共服務(wù)的內(nèi)涵。
同時(shí)，依據(jù)《十一五規(guī)劃綱要》，國(guó)家也將按照優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等四類主體功能區(qū)的定位來調(diào)整完善不同區(qū)域的績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核，對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，將強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗等評(píng)價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的評(píng)價(jià)；對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，將綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、質(zhì)量效益等；對(duì)限制開發(fā)區(qū)域，將突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)等評(píng)價(jià)；對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域，主要評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。區(qū)域績(jī)效的評(píng)價(jià)對(duì)象自然非政府莫屬，從績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容也就不難推導(dǎo)出政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面的責(zé)任。在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)將成為政府的工作重點(diǎn)，而在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、質(zhì)量效益等評(píng)價(jià)內(nèi)容也都與環(huán)境指標(biāo)息息相關(guān)。政績(jī)考核內(nèi)容之變，也從一個(gè)側(cè)面反映了政府工作重點(diǎn)之變、政府的責(zé)任之變。
剛性指標(biāo)約束力何在？
具有法律效力，也就意味著完不成約束性指標(biāo)任務(wù)，就要承擔(dān)違法后果
約束性指標(biāo)是在預(yù)期性基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化了政府責(zé)任的指標(biāo)，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，確保實(shí)現(xiàn)。
——摘自《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》
約束，是承諾，更是責(zé)任。
《十一五規(guī)劃綱要》明確規(guī)定:“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力”。以法律的強(qiáng)制執(zhí)行力來保證約束性指標(biāo)的剛性，與約束性指標(biāo)同樣是首次亮相我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃(計(jì)劃)綱要中的“法律效力”一詞凸現(xiàn)約束性指標(biāo)不容置疑的強(qiáng)制執(zhí)行力。
“所謂法律效力，是指靠國(guó)家力量加以保障的效力，如果不執(zhí)行要承擔(dān)法律責(zé)任，與道德承諾有極大不同，需要一體遵行，沒有例外。”一位法律專家如此解釋說。而在今年年初召開的四川省“兩會(huì)”上，四川省發(fā)改委主任翁蔚祥對(duì)此的理解則是:“約束性指標(biāo)是剛性的，必須要確保完成的，按我們四川話來說，就是沒有價(jià)錢講的。”
從《十一五規(guī)劃綱要》中的“確保實(shí)現(xiàn)”到專家理解的“不執(zhí)行要承擔(dān)法律責(zé)任”、到省發(fā)改委主任眼中的“沒有價(jià)錢講的”，約束性指標(biāo)的效力可見一斑。
具有了法律效力，也就意味著約束性指標(biāo)一旦完不成，即構(gòu)成違法，就要被問責(zé)，就要依法承擔(dān)違法行為后果。與過去的主要是政府對(duì)其他市場(chǎng)主體的約束不同，《十一五規(guī)劃綱要》中的約束性指標(biāo)是政府對(duì)自身的約束，是政府在公共服務(wù)和公共管理領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)做出的承諾。按《十一五規(guī)劃綱要》的要求，主要污染物排放總量減少指標(biāo)不僅要分解落實(shí)到有關(guān)部門，分解落實(shí)到各省、自治區(qū)、直轄市，還要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核。同時(shí)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，拒絕執(zhí)行上級(jí)依法做出的決定和命令、在定期考核中被確定為不稱職，公務(wù)員將會(huì)受到懲戒和降職。
由此可見，在約束性指標(biāo)的法律效力面前，環(huán)境保護(hù)將成為衡量各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的硬指標(biāo)，容不得敷衍應(yīng)付、無所作為，將污染物減排指標(biāo)視若無物；容不得陽(yáng)奉陰違，將環(huán)境保護(hù)視為創(chuàng)造政績(jī)的“絆腳石”，以地方保護(hù)主義干擾環(huán)境執(zhí)法。
環(huán)境為何成為剛性指標(biāo)？
主要污染物減排納入約束性指標(biāo)，既是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是轉(zhuǎn)變政府行政職能的重要內(nèi)容
《綱要(草案)》提出了“十一五”期間單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20％左右、主要污染物排放總量減少10％等目標(biāo)。這是針對(duì)資源環(huán)境壓力日益加大的突出問題提出來的，體現(xiàn)了建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的要求，是現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的需要，具有明確的政策導(dǎo)向。
——摘自溫家寶2006年3月5日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》
在“計(jì)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)?#8220;規(guī)劃”、GDP增長(zhǎng)成為預(yù)期性指標(biāo)的同時(shí)，污染物減排緣何成為“十一五”時(shí)期的約束性指標(biāo)？
強(qiáng)化環(huán)境指標(biāo)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求，是我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的必然選擇。
目前，我國(guó)開始進(jìn)入新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期，并呈現(xiàn)出顯著的重化工業(yè)特征，這必然將增大對(duì)能源和原材料的需求，也將進(jìn)一步加大對(duì)環(huán)境的壓力。由于粗放增長(zhǎng)方式?jīng)]有得到根本轉(zhuǎn)變，資源能源的瓶頸制約作用日益凸顯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境之間越來越大的矛盾業(yè)已成為我國(guó)當(dāng)前亟待解決的突出問題之一，資源消耗過大、污染排放過高越來越束縛著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐。有專家預(yù)測(cè)，如果不轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，未來5年，資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的瓶頸制約越來越嚴(yán)重，可持續(xù)發(fā)展的壓力將會(huì)進(jìn)一步加大。
而據(jù)世界銀行測(cè)算，2003年環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占GDP的15％，而我國(guó)當(dāng)年GDP的增幅才為10％。因此，有專家指出，繼續(xù)沿用粗放的模式發(fā)展下去，也許在資源耗盡之前，我們就將面臨著難以承受的環(huán)境污染噩夢(mèng)。“十一五”期間必須控制資源消耗和環(huán)境污染兩個(gè)指標(biāo)，以促進(jìn)各地區(qū)依靠低消耗、低污染來提高增長(zhǎng)速度。
正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、清華大學(xué)教授胡鞍鋼在接受媒體采訪時(shí)所指出的，當(dāng)前中國(guó)所面臨的已經(jīng)不是是否要加快發(fā)展的問題，而是如何發(fā)展的問題；不是要進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的問題，不是量的問題，而是要明顯地改善發(fā)展質(zhì)量的問題。
“十一五”是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要起步，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是一個(gè)承上啟下的轉(zhuǎn)折期。在這個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新拐點(diǎn)，如果沿用原有的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，繼續(xù)以消耗資源、污染環(huán)境來?yè)Q取經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)上的增長(zhǎng)，將是一條再也走不通的死胡同。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，不能是紙上談兵，需要我們?cè)趯?shí)際工作中扎扎實(shí)實(shí)地去推進(jìn)。在推進(jìn)工作中，我們需要強(qiáng)有手的抓手和衡量尺度。以強(qiáng)制性的環(huán)境指標(biāo)來制約經(jīng)濟(jì)的粗放增長(zhǎng)，以強(qiáng)制性的環(huán)境指標(biāo)來調(diào)整高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，以強(qiáng)制性的環(huán)境指標(biāo)來擰干GDP中的水分，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)真正、可持續(xù)的發(fā)展，必將成為我們不二的選擇。
強(qiáng)化環(huán)境指標(biāo)，有利于促進(jìn)各級(jí)政府樹立正確的政績(jī)觀、轉(zhuǎn)變政府職能，并進(jìn)一步推進(jìn)政府行政體制改革。
“十五”時(shí)期，人口資源環(huán)境目標(biāo)和公共服務(wù)人民生活目標(biāo)共有15項(xiàng)，占全部的57.7％。而“十一五”時(shí)期，這兩大目標(biāo)共有16項(xiàng)指標(biāo)，占指標(biāo)總數(shù)的72.7％，其中8項(xiàng)約束性指標(biāo)均屬于人口資源環(huán)境和公共服務(wù)人民生活指標(biāo)。由此可見，《十一五規(guī)劃綱要》對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向十分明確。
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府該管什么，不該管什么？《十一五規(guī)劃綱要》明確地回答了這個(gè)問題，界定了政府的身份，并要求政府轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者、良好社會(huì)環(huán)境的創(chuàng)造者和人民群眾公共利益的維護(hù)者，政府要做符合這個(gè)身份的事，該政府管的事情，政府理應(yīng)責(zé)無旁貸，不該政府管的事情，政府不應(yīng)越俎代庖。
環(huán)境保護(hù)無疑是職能轉(zhuǎn)變后的政府該做的事。《十一五規(guī)劃綱要》以約束性指標(biāo)的形式又一次強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)是政府的重要職責(zé)所在，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府在環(huán)境保護(hù)這一公共服務(wù)和涉及公共利益領(lǐng)域需要履行的職責(zé)。
在過去GDP唯上的年代，環(huán)境保護(hù)每每被忽視，以環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，甚至在一些地方，地方保護(hù)主義盛行，嚴(yán)重地干擾了環(huán)境執(zhí)法，助長(zhǎng)了環(huán)境違法行為。環(huán)境指標(biāo)入選約束性指標(biāo)，是執(zhí)政理念的變化，更是發(fā)展理念的變化。環(huán)境指標(biāo)成為量化的約束性指標(biāo)，必然有利于促進(jìn)各級(jí)政府樹立正確的政績(jī)觀，將環(huán)境保護(hù)真正作為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效手段。中央政府將通過環(huán)境指標(biāo)的強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)對(duì)政府各部門和各地區(qū)的有效監(jiān)督，通過環(huán)境指標(biāo)來糾正各地區(qū)和各行業(yè)的偏離科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的行為。
約束是為了飛得更高，是為進(jìn)一步發(fā)展蓄積更有力的后勁。
剛性指標(biāo)約束什么？
剛性指標(biāo)的完成，需要政府剛?cè)峒鏉?jì)，充分運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段
本規(guī)劃提出的主體功能區(qū)劃、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、資源管理、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、保障人民合法權(quán)益、社會(huì)建設(shè)和管理等的要求，主要通過健全法律法規(guī)、加大執(zhí)法力度等法律手段，并輔之以經(jīng)濟(jì)手段加以落實(shí)。
——摘自《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》
約束性指標(biāo)，約束的是政府的行政行為，約束著政府運(yùn)用多種手段去調(diào)控社會(huì)資源，合理配置公共資源，約束著政府摒棄種種不符合科學(xué)發(fā)展觀的行為與做法。
具有約束性的環(huán)境指標(biāo)賦予了政府保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，也同時(shí)賦予了政府強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的責(zé)任。在一定程度上，環(huán)境執(zhí)法力度如何，反映了政府執(zhí)政能力的高低，反映了政府執(zhí)行力的高低。
在GDP指標(biāo)與環(huán)境指標(biāo)的一軟一硬的變化中，GDP增長(zhǎng)壓力淡出，環(huán)境指標(biāo)逐漸走上臺(tái)前，GDP至上的固有堡壘正在逐步瓦解，犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的不可持續(xù)發(fā)展觀念將會(huì)逐步消退，取而代之的是以環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是人與自然和諧的科學(xué)發(fā)展理念。而隨著這些轉(zhuǎn)變悄然變化的將是政府的行政行為。
要實(shí)現(xiàn)“十一五”期末二氧化硫、化學(xué)需氧量等主要污染物排放總量減少10％的目標(biāo)，《十一五規(guī)劃綱要》明確規(guī)定了政府完成這一指標(biāo)的兩個(gè)手段，以法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段。國(guó)務(wù)院今年3月剛剛發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》中也已將嚴(yán)格環(huán)保等市場(chǎng)準(zhǔn)入作為調(diào)整產(chǎn)能過剩的重要制度和手段。
以法律手段為主，意味著各地區(qū)要健全環(huán)境監(jiān)管體制，提高環(huán)境監(jiān)管能力，加大環(huán)境執(zhí)法力度。
環(huán)境指標(biāo)的分解與核定，需要污染物排放總量制度和排污許可制度來保障實(shí)施。在建設(shè)項(xiàng)目上馬、區(qū)域規(guī)劃制定時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度理應(yīng)成為一道不可逾越的關(guān)口，成為其科學(xué)發(fā)展與否的評(píng)判尺和試金石，以從源頭上避免區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)與能源資源狀況、環(huán)境容量不和諧現(xiàn)象。日常嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法，將堵住環(huán)境違法行為的漏洞，避免污染企業(yè)將環(huán)境成本外部化，真正破解困擾環(huán)境保護(hù)的“違法成本低，守法成本高”難題。
剛性指標(biāo)的完成，并不排斥政府采取與市場(chǎng)機(jī)制相和諧的調(diào)控手段，積極引導(dǎo)市場(chǎng)的力量，將資源朝公共服務(wù)方面傾斜，最終實(shí)現(xiàn)合理配置資源、達(dá)到指標(biāo)規(guī)定的目的。
《十一五規(guī)劃綱要》明確要求將污染防治、生態(tài)保護(hù)列入公共財(cái)政預(yù)算安排的優(yōu)先領(lǐng)域；明確要求完善和制定鼓勵(lì)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的稅收政策；要求加強(qiáng)環(huán)保政策和產(chǎn)業(yè)政策的配合，關(guān)閉破壞資源、污染環(huán)境和不具備安全生產(chǎn)條件。同時(shí)，以嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法為后盾，推動(dòng)清潔生產(chǎn)，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓企業(yè)和區(qū)域在環(huán)境保護(hù)中獲得收益，也將增強(qiáng)各地區(qū)、各行業(yè)走可持續(xù)發(fā)展之路的決心與信心。
約束是制約，更是一種力量，推動(dòng)著政府去做該做的事，在環(huán)境保護(hù)中有所為。
剛性指標(biāo)約束力如何實(shí)現(xiàn)？
只有職能轉(zhuǎn)變的責(zé)任指標(biāo)真正落到實(shí)處，政府職能轉(zhuǎn)變才真正落到了實(shí)處，其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)才有望實(shí)現(xiàn)
本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核。約束性指標(biāo)要分解落實(shí)到有關(guān)部門，其中耕地保有量、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標(biāo)要分解落實(shí)到各省、自治區(qū)、直轄市。
國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)本規(guī)劃實(shí)施情況的跟蹤分析，接受全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。
——摘自《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》
預(yù)期性指標(biāo)與約束性指標(biāo)的出現(xiàn)，不僅僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的變化，《十一五規(guī)劃綱要》通過指標(biāo)變化給政府職能上了一堂“加減”課。
正如有專家所言的，只有職能轉(zhuǎn)變的責(zé)任指標(biāo)真正落到實(shí)處，政府職能轉(zhuǎn)變才真正落到了實(shí)處。政府職能轉(zhuǎn)變真正落到了實(shí)處，其他改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)才有望實(shí)現(xiàn)。
針對(duì)約束性指標(biāo)和政府需要強(qiáng)化的職能，《十一五規(guī)劃綱要》也以專篇規(guī)定了規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。從約束性指標(biāo)要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核，到在規(guī)劃實(shí)施中期將對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估；從要求主要污染物排放總量減少指標(biāo)要分解落實(shí)到各省、自治區(qū)、直轄市，到不同的主體功能區(qū)實(shí)行不同的區(qū)域績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核內(nèi)容，《十一五規(guī)劃綱要》明確了新的五年約束性指標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)其約束性效力以及政府政績(jī)考核的內(nèi)容。
將約束性指標(biāo)納入政績(jī)考核范疇，無疑是抓住了約束性指標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，逼著地方政府將關(guān)注點(diǎn)由GDP增長(zhǎng)轉(zhuǎn)移到約束性指標(biāo)上，轉(zhuǎn)移到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展上。
約束性指標(biāo)的法律效力保障了“十一五”期間對(duì)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)有了一個(gè)硬約束。不顧環(huán)境容量，盲目上污染項(xiàng)目、拼資源能源，必然會(huì)遭遇約束性指標(biāo)的紅燈。
但要將環(huán)境指標(biāo)真正落到實(shí)處，我們還有很多工作要做。專家認(rèn)為，要完成約束性指標(biāo)的任務(wù)，除了要大力推行和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，盡快建立可持續(xù)發(fā)展的考核體系外，各地區(qū)、各行業(yè)還應(yīng)將指標(biāo)目標(biāo)層層分解，細(xì)化到各級(jí)政府，細(xì)化到各個(gè)行業(yè)，明確責(zé)任。政府還應(yīng)制定一本細(xì)賬，明晰完成指標(biāo)的重點(diǎn)難點(diǎn)在哪里、政府要做些什么、各行業(yè)和企業(yè)怎么做。
就如何完成主要污染物排放總量減少10％這樣一個(gè)長(zhǎng)達(dá)五年的指標(biāo)，專家建議，在主要污染物排放總量減少指標(biāo)分解落實(shí)到各省、自治區(qū)、直轄市的基礎(chǔ)上，還應(yīng)將指標(biāo)分解到年度，實(shí)行年度考核，并對(duì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)進(jìn)行離任考核，以確保政府完成環(huán)境指標(biāo)時(shí)的措施、政策具有延續(xù)性，增加領(lǐng)導(dǎo)干部完成約束性指標(biāo)的責(zé)任意識(shí)，避免到“十一五”后期出現(xiàn)突擊行為。
展望“十一五”，約束性指標(biāo)帶給我們更多暢想，我們期待著“十一五”期末的盤點(diǎn)帶給我們一個(gè)滿意的答案。
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