這是個春天，一個桃李爭艷的春天。在這個春天，我們將開始邁步又一個五年征程。在這個春天，有一份決策，有一種轉(zhuǎn)變，值得我們用心去記憶。
剛剛落幕的十屆全國人大四次會議以高票通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《十一五規(guī)劃綱要》)。從“計劃”到“規(guī)劃”，《十一五規(guī)劃綱要》亮點頻出，而國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長成為預期性指標，人口資源環(huán)境和公共服務人民生活中的8項指標成為具有法律效力的約束性指標，無疑是其中最大的亮點之一。在這8項備受關(guān)注的強制性指標中，在“十五”時期落空的主要污染物減排指標被列入其中。
五年之內(nèi)實現(xiàn)主要污染物排放總量減少10％，并作為考核政府責任的硬杠杠。減排指標成為“十一五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標，不僅顯示出黨中央、國務院對環(huán)境保護的重視和保護環(huán)境的堅定信心，還折射出環(huán)境保護正在成為優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的重要手段；而在推進政府職能轉(zhuǎn)變中，體現(xiàn)公眾利益的環(huán)境保護更是當仁不讓地成為各級政府不容推卸的職責所在。
作為首次亮相我國五年發(fā)展規(guī)劃的“約束性指標”，其約束性應如何理解？為什么要將主要污染物減排列為約束性指標？它將約束什么？約束誰？它的約束性又將如何實現(xiàn)？
剛性指標約束誰？
約束性指標是政府必須履行職責的內(nèi)容，是考核政府的硬指標
各地區(qū)要切實承擔對所轄地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責任，實行嚴格的環(huán)保績效考核、環(huán)境執(zhí)法責任制和責任追究制。各級政府要將環(huán)保投入作為本級財政支出的重點并逐年增加。
——摘自《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》
政府職能在變，政府的責任也在變。成為“十一五”剛性指標的環(huán)境指標究竟約束誰？
各地區(qū)要對所轄地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，要實行嚴格的環(huán)?？冃Э己撕拓熑巫肪?，環(huán)保投入要作為各級政府財政支出的重點并逐年增加……《十一五規(guī)劃綱要》明確了主要污染物減排指標的約束指向。環(huán)境指標能否完成，接受考核的將是政府。
1989年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十六條規(guī)定:“地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”《十一五規(guī)劃綱要》確定的環(huán)境指標恰恰是落實環(huán)境保護基本法中關(guān)于環(huán)境保護政府責任的一個很好的手段。
國家發(fā)改委主任馬凱在今年全國“兩會”期間介紹“十一五”規(guī)劃主要指標時說，對政府必須履行職責的領(lǐng)域，比如說能源消耗要降低、污染排放要減少、耕地保有量不能突破、社會保障覆蓋率要提高等屬于政府職責的硬指標，必須進行考核。這樣做的目的是為了避免盲目地追求GDP、簡單地追求增長速度。
《十一五規(guī)劃綱要》通過預期性指標和約束性指標的區(qū)分，劃清了政府“為”與“不為”的界限。而政府職能的轉(zhuǎn)變，隨之而來的是政府責任的轉(zhuǎn)變，是政績考核內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。環(huán)境指標成為約束性指標，也就意味著環(huán)境指標的實現(xiàn)與否，是政府作為與否、作為得好與不好的表現(xiàn)，環(huán)境指標將構(gòu)成政府政績的重要組成部分。
追求涵蓋環(huán)境成本在內(nèi)的綠色GDP也正成為衡量區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的新指標體系，不同區(qū)域之間的橫向比較也有了新的內(nèi)涵。國家發(fā)改委副主任朱之鑫說，今后，縮小地區(qū)間差距的內(nèi)涵不是指經(jīng)濟總量上的差距，更重要的是要縮小各地區(qū)間在公共服務和生活水平方面的差距。而“十一五”規(guī)劃確定的8項約束性指標正是政府公共服務的內(nèi)涵。
同時，依據(jù)《十一五規(guī)劃綱要》，國家也將按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等四類主體功能區(qū)的定位來調(diào)整完善不同區(qū)域的績效評價和政績考核，對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，將強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗等評價，弱化經(jīng)濟增長的評價；對重點開發(fā)區(qū)域，將綜合評價經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益等；對限制開發(fā)區(qū)域，將突出生態(tài)環(huán)境保護等評價；對禁止開發(fā)區(qū)域，主要評價生態(tài)環(huán)境保護。區(qū)域績效的評價對象自然非政府莫屬，從績效評價的內(nèi)容也就不難推導出政府在經(jīng)濟社會發(fā)展各方面的責任。在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域中，生態(tài)環(huán)境保護將成為政府的工作重點，而在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、質(zhì)量效益等評價內(nèi)容也都與環(huán)境指標息息相關(guān)。政績考核內(nèi)容之變，也從一個側(cè)面反映了政府工作重點之變、政府的責任之變。
剛性指標約束力何在？
具有法律效力，也就意味著完不成約束性指標任務，就要承擔違法后果
約束性指標是在預期性基礎(chǔ)上進一步明確并強化了政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現(xiàn)。
——摘自《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》
約束，是承諾，更是責任。
《十一五規(guī)劃綱要》明確規(guī)定:“本規(guī)劃確定的約束性指標，具有法律效力”。以法律的強制執(zhí)行力來保證約束性指標的剛性，與約束性指標同樣是首次亮相我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃(計劃)綱要中的“法律效力”一詞凸現(xiàn)約束性指標不容置疑的強制執(zhí)行力。
“所謂法律效力，是指靠國家力量加以保障的效力，如果不執(zhí)行要承擔法律責任，與道德承諾有極大不同，需要一體遵行，沒有例外。”一位法律專家如此解釋說。而在今年年初召開的四川省“兩會”上，四川省發(fā)改委主任翁蔚祥對此的理解則是:“約束性指標是剛性的，必須要確保完成的，按我們四川話來說，就是沒有價錢講的。”
從《十一五規(guī)劃綱要》中的“確保實現(xiàn)”到專家理解的“不執(zhí)行要承擔法律責任”、到省發(fā)改委主任眼中的“沒有價錢講的”，約束性指標的效力可見一斑。
具有了法律效力，也就意味著約束性指標一旦完不成，即構(gòu)成違法，就要被問責，就要依法承擔違法行為后果。與過去的主要是政府對其他市場主體的約束不同，《十一五規(guī)劃綱要》中的約束性指標是政府對自身的約束，是政府在公共服務和公共管理領(lǐng)域?qū)ι鐣龀龅某兄Z。按《十一五規(guī)劃綱要》的要求，主要污染物排放總量減少指標不僅要分解落實到有關(guān)部門，分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市，還要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核。同時，依據(jù)《中華人民共和國公務員法》，拒絕執(zhí)行上級依法做出的決定和命令、在定期考核中被確定為不稱職，公務員將會受到懲戒和降職。
由此可見，在約束性指標的法律效力面前，環(huán)境保護將成為衡量各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的硬指標，容不得敷衍應付、無所作為，將污染物減排指標視若無物；容不得陽奉陰違，將環(huán)境保護視為創(chuàng)造政績的“絆腳石”，以地方保護主義干擾環(huán)境執(zhí)法。
環(huán)境為何成為剛性指標？
主要污染物減排納入約束性指標，既是優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，也是轉(zhuǎn)變政府行政職能的重要內(nèi)容
《綱要(草案)》提出了“十一五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20％左右、主要污染物排放總量減少10％等目標。這是針對資源環(huán)境壓力日益加大的突出問題提出來的，體現(xiàn)了建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，是現(xiàn)實和長遠利益的需要，具有明確的政策導向。
——摘自溫家寶2006年3月5日在第十屆全國人民代表大會第四次會議上所作的《政府工作報告》
在“計劃”轉(zhuǎn)變?yōu)?#8220;規(guī)劃”、GDP增長成為預期性指標的同時，污染物減排緣何成為“十一五”時期的約束性指標？
強化環(huán)境指標，是我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)科學發(fā)展的內(nèi)在要求，是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的必然選擇。
目前，我國開始進入新一輪經(jīng)濟增長周期，并呈現(xiàn)出顯著的重化工業(yè)特征，這必然將增大對能源和原材料的需求，也將進一步加大對環(huán)境的壓力。由于粗放增長方式?jīng)]有得到根本轉(zhuǎn)變，資源能源的瓶頸制約作用日益凸顯，經(jīng)濟社會發(fā)展同人口、資源、環(huán)境之間越來越大的矛盾業(yè)已成為我國當前亟待解決的突出問題之一，資源消耗過大、污染排放過高越來越束縛著我國經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐。有專家預測，如果不轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，未來5年，資源環(huán)境對經(jīng)濟增長的瓶頸制約越來越嚴重，可持續(xù)發(fā)展的壓力將會進一步加大。
而據(jù)世界銀行測算，2003年環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占GDP的15％，而我國當年GDP的增幅才為10％。因此，有專家指出，繼續(xù)沿用粗放的模式發(fā)展下去，也許在資源耗盡之前，我們就將面臨著難以承受的環(huán)境污染噩夢。“十一五”期間必須控制資源消耗和環(huán)境污染兩個指標，以促進各地區(qū)依靠低消耗、低污染來提高增長速度。
正如著名經(jīng)濟學家、清華大學教授胡鞍鋼在接受媒體采訪時所指出的，當前中國所面臨的已經(jīng)不是是否要加快發(fā)展的問題，而是如何發(fā)展的問題；不是要進一步提高經(jīng)濟增長速度的問題，不是量的問題，而是要明顯地改善發(fā)展質(zhì)量的問題。
“十一五”是落實科學發(fā)展觀的重要起步，也是全面建設小康社會的關(guān)鍵時期，是一個承上啟下的轉(zhuǎn)折期。在這個經(jīng)濟社會發(fā)展的新拐點，如果沿用原有的粗放式經(jīng)濟增長模式，繼續(xù)以消耗資源、污染環(huán)境來換取經(jīng)濟數(shù)據(jù)上的增長，將是一條再也走不通的死胡同。落實科學發(fā)展觀，推動形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，不能是紙上談兵，需要我們在實際工作中扎扎實實地去推進。在推進工作中，我們需要強有手的抓手和衡量尺度。以強制性的環(huán)境指標來制約經(jīng)濟的粗放增長，以強制性的環(huán)境指標來調(diào)整高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，以強制性的環(huán)境指標來擰干GDP中的水分，實現(xiàn)經(jīng)濟社會真正、可持續(xù)的發(fā)展，必將成為我們不二的選擇。
強化環(huán)境指標，有利于促進各級政府樹立正確的政績觀、轉(zhuǎn)變政府職能，并進一步推進政府行政體制改革。
“十五”時期，人口資源環(huán)境目標和公共服務人民生活目標共有15項，占全部的57.7％。而“十一五”時期，這兩大目標共有16項指標，占指標總數(shù)的72.7％，其中8項約束性指標均屬于人口資源環(huán)境和公共服務人民生活指標。由此可見，《十一五規(guī)劃綱要》對政府職能轉(zhuǎn)變的導向十分明確。
在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府該管什么，不該管什么？《十一五規(guī)劃綱要》明確地回答了這個問題，界定了政府的身份，并要求政府轉(zhuǎn)變職能，加強社會管理和公共服務職能。作為公共產(chǎn)品和公共服務的提供者、良好社會環(huán)境的創(chuàng)造者和人民群眾公共利益的維護者，政府要做符合這個身份的事，該政府管的事情，政府理應責無旁貸，不該政府管的事情，政府不應越俎代庖。
環(huán)境保護無疑是職能轉(zhuǎn)變后的政府該做的事。《十一五規(guī)劃綱要》以約束性指標的形式又一次強調(diào)了環(huán)境保護是政府的重要職責所在，進一步強化了政府在環(huán)境保護這一公共服務和涉及公共利益領(lǐng)域需要履行的職責。
在過去GDP唯上的年代，環(huán)境保護每每被忽視，以環(huán)境換取經(jīng)濟增長的現(xiàn)象相當普遍，甚至在一些地方，地方保護主義盛行，嚴重地干擾了環(huán)境執(zhí)法，助長了環(huán)境違法行為。環(huán)境指標入選約束性指標，是執(zhí)政理念的變化，更是發(fā)展理念的變化。環(huán)境指標成為量化的約束性指標，必然有利于促進各級政府樹立正確的政績觀，將環(huán)境保護真正作為優(yōu)化經(jīng)濟增長的有效手段。中央政府將通過環(huán)境指標的強制力來實現(xiàn)對政府各部門和各地區(qū)的有效監(jiān)督，通過環(huán)境指標來糾正各地區(qū)和各行業(yè)的偏離科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的行為。
約束是為了飛得更高，是為進一步發(fā)展蓄積更有力的后勁。
剛性指標約束什么？
剛性指標的完成，需要政府剛?cè)峒鏉?，充分運用法律手段和經(jīng)濟手段
本規(guī)劃提出的主體功能區(qū)劃、保護生態(tài)環(huán)境、資源管理、保護知識產(chǎn)權(quán)、調(diào)節(jié)收入分配、維護市場經(jīng)濟秩序、保障人民合法權(quán)益、社會建設和管理等的要求，主要通過健全法律法規(guī)、加大執(zhí)法力度等法律手段，并輔之以經(jīng)濟手段加以落實。
——摘自《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》
約束性指標，約束的是政府的行政行為，約束著政府運用多種手段去調(diào)控社會資源，合理配置公共資源，約束著政府摒棄種種不符合科學發(fā)展觀的行為與做法。
具有約束性的環(huán)境指標賦予了政府保護環(huán)境的責任，也同時賦予了政府強化環(huán)境執(zhí)法的責任。在一定程度上，環(huán)境執(zhí)法力度如何，反映了政府執(zhí)政能力的高低，反映了政府執(zhí)行力的高低。
在GDP指標與環(huán)境指標的一軟一硬的變化中，GDP增長壓力淡出，環(huán)境指標逐漸走上臺前，GDP至上的固有堡壘正在逐步瓦解，犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟的不可持續(xù)發(fā)展觀念將會逐步消退，取而代之的是以環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展，是人與自然和諧的科學發(fā)展理念。而隨著這些轉(zhuǎn)變悄然變化的將是政府的行政行為。
要實現(xiàn)“十一五”期末二氧化硫、化學需氧量等主要污染物排放總量減少10％的目標，《十一五規(guī)劃綱要》明確規(guī)定了政府完成這一指標的兩個手段，以法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段。國務院今年3月剛剛發(fā)布的《關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》中也已將嚴格環(huán)保等市場準入作為調(diào)整產(chǎn)能過剩的重要制度和手段。
以法律手段為主，意味著各地區(qū)要健全環(huán)境監(jiān)管體制，提高環(huán)境監(jiān)管能力，加大環(huán)境執(zhí)法力度。
環(huán)境指標的分解與核定，需要污染物排放總量制度和排污許可制度來保障實施。在建設項目上馬、區(qū)域規(guī)劃制定時，環(huán)境影響評價制度理應成為一道不可逾越的關(guān)口，成為其科學發(fā)展與否的評判尺和試金石，以從源頭上避免區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)與能源資源狀況、環(huán)境容量不和諧現(xiàn)象。日常嚴格的環(huán)境執(zhí)法，將堵住環(huán)境違法行為的漏洞，避免污染企業(yè)將環(huán)境成本外部化，真正破解困擾環(huán)境保護的“違法成本低，守法成本高”難題。
剛性指標的完成，并不排斥政府采取與市場機制相和諧的調(diào)控手段，積極引導市場的力量，將資源朝公共服務方面傾斜，最終實現(xiàn)合理配置資源、達到指標規(guī)定的目的。
《十一五規(guī)劃綱要》明確要求將污染防治、生態(tài)保護列入公共財政預算安排的優(yōu)先領(lǐng)域；明確要求完善和制定鼓勵資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設的稅收政策；要求加強環(huán)保政策和產(chǎn)業(yè)政策的配合，關(guān)閉破壞資源、污染環(huán)境和不具備安全生產(chǎn)條件。同時，以嚴格的環(huán)境執(zhí)法為后盾，推動清潔生產(chǎn)，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，讓企業(yè)和區(qū)域在環(huán)境保護中獲得收益，也將增強各地區(qū)、各行業(yè)走可持續(xù)發(fā)展之路的決心與信心。
約束是制約，更是一種力量，推動著政府去做該做的事，在環(huán)境保護中有所為。
剛性指標約束力如何實現(xiàn)？
只有職能轉(zhuǎn)變的責任指標真正落到實處，政府職能轉(zhuǎn)變才真正落到了實處，其他經(jīng)濟社會發(fā)展各項指標才有望實現(xiàn)
本規(guī)劃確定的約束性指標，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核。約束性指標要分解落實到有關(guān)部門，其中耕地保有量、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標要分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市。
國務院有關(guān)部門要加強對本規(guī)劃實施情況的跟蹤分析，接受全國人民代表大會及其常務委員會對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督檢查。
——摘自《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》
預期性指標與約束性指標的出現(xiàn)，不僅僅是經(jīng)濟社會發(fā)展指標的變化，《十一五規(guī)劃綱要》通過指標變化給政府職能上了一堂“加減”課。
正如有專家所言的，只有職能轉(zhuǎn)變的責任指標真正落到實處，政府職能轉(zhuǎn)變才真正落到了實處。政府職能轉(zhuǎn)變真正落到了實處，其他改革和經(jīng)濟社會發(fā)展各項指標才有望實現(xiàn)。
針對約束性指標和政府需要強化的職能，《十一五規(guī)劃綱要》也以專篇規(guī)定了規(guī)劃實施機制。從約束性指標要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核，到在規(guī)劃實施中期將對規(guī)劃實施情況進行評估；從要求主要污染物排放總量減少指標要分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市，到不同的主體功能區(qū)實行不同的區(qū)域績效評價和政績考核內(nèi)容，《十一五規(guī)劃綱要》明確了新的五年約束性指標如何實現(xiàn)其約束性效力以及政府政績考核的內(nèi)容。
將約束性指標納入政績考核范疇，無疑是抓住了約束性指標能否實現(xiàn)的關(guān)鍵，逼著地方政府將關(guān)注點由GDP增長轉(zhuǎn)移到約束性指標上，轉(zhuǎn)移到區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和科學發(fā)展上。
約束性指標的法律效力保障了“十一五”期間對政府及其領(lǐng)導干部加強環(huán)境保護有了一個硬約束。不顧環(huán)境容量，盲目上污染項目、拼資源能源，必然會遭遇約束性指標的紅燈。
但要將環(huán)境指標真正落到實處，我們還有很多工作要做。專家認為，要完成約束性指標的任務，除了要大力推行和落實科學發(fā)展觀，盡快建立可持續(xù)發(fā)展的考核體系外，各地區(qū)、各行業(yè)還應將指標目標層層分解，細化到各級政府，細化到各個行業(yè)，明確責任。政府還應制定一本細賬，明晰完成指標的重點難點在哪里、政府要做些什么、各行業(yè)和企業(yè)怎么做。
就如何完成主要污染物排放總量減少10％這樣一個長達五年的指標，專家建議，在主要污染物排放總量減少指標分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市的基礎(chǔ)上，還應將指標分解到年度，實行年度考核，并對政府主要領(lǐng)導干部離任時進行離任考核，以確保政府完成環(huán)境指標時的措施、政策具有延續(xù)性，增加領(lǐng)導干部完成約束性指標的責任意識，避免到“十一五”后期出現(xiàn)突擊行為。
展望“十一五”，約束性指標帶給我們更多暢想，我們期待著“十一五”期末的盤點帶給我們一個滿意的答案。
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