2月17日上午，第十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務院關于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》有關情況的匯報。(昨日新華社報道)據我所知，這是官方第一次通過正式渠道確認“地方政府債券”即將破冰。
在今年“兩會”之前，地方政府發(fā)債之所以能正式提上日程并成為代表們熱議的事項，最主要源于全球性的金融危機下，中央提出4萬億的投資計劃后，一些地方政府需要的配套資金遠遠大于其財政收入狀況的事實。其實，即使沒有金融危機，在地方政府的“隱形債務”高企的情況下，要求將地方政府的債務“陽光化”，允許地方政府發(fā)債的呼聲就一直沒有停止。
目前的《預算法》禁止地方政府發(fā)債和預算赤字，但事實上大量的公共事務要由地方承擔，極易形成地方政府財務狀況的扭曲：一方面地方大量事務性建設呈現出對資金的極度渴求，另一方面，地方政府在法律規(guī)定不能負債的情況下，過度依賴銀行和土地收入，承擔巨額“隱性債務”。因此，在房地產持續(xù)低迷、地方財政收入狀況有可能惡化的情況下，允許地方政府發(fā)債，啟動經濟刺激計劃，同時亦讓地方“隱性債務”陽光化，擺脫對土地的過度依賴，無疑是個合理選項。
中央政府之所以長期禁止地方發(fā)債，無疑是出于風險的考慮，對于行政架構上存在治理和監(jiān)督空白的地方政府而言，允許其發(fā)債似乎是打開了潘多拉的盒子。但從國際上看，各級政府舉債是財政地方主義的應有之義，在歐美等國家，地方政府發(fā)債的規(guī)模遠遠超過中央政府。而我國目前的地方建設的確也需要一個有財力的地方政府加以推進。在地方政府發(fā)債上，如果只是一味踩剎車，絕非理性選擇，應該在授予地方“發(fā)債權”的同時，在制度上加強風險控制和監(jiān)督機制的設計。
目前尚不知道本次地方發(fā)債的具體制度框架和細節(jié)，從媒體披露的設計看，2009年2000億元的地方政府債券將通過中央政府“代發(fā)代還”的形式，并將發(fā)債的主體限定在省級政府和計劃單列市，而對于較大規(guī)模的地級市以及縣級市，都嚴格禁止其發(fā)行地方債券。對于地方發(fā)債后募集的資金，將被限定用于中央財政投資地方項目的配套工程，以及民生項目，不得用于經常性支出。在監(jiān)督機制上，要求地方債券所募集的資金納入地方財政預算管理，報人民代表大會審核、監(jiān)督。
這些小心翼翼的制度設計體現了中央對地方發(fā)債可能引發(fā)的風險的重視。但從長遠看，地方政府發(fā)債的邏輯前提應該是通過市場化的方式而不是中央政府的兜底或者擔保。因此，筆者建議，具體的風險機制設計要堅持市場化的方向，應該強化信息披露和公眾的知情、參與決策的機制，特別要強化地方人大的長效監(jiān)督機制，而不要搞審批、配額等給權力尋租留下空間的機制。一旦存在審批和配額，一些地方政府亦會不遺余力地通過“跑部錢進”達到其目的，整個發(fā)債的機制將被破壞，引發(fā)一系列的道德風險和債務危機。
站在公共選擇的視角，那些透明、善治且財力豐厚的地方政府發(fā)行的債券，顯然更容易得到民眾的青睞。因此，發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準和公共信用的一個透明指標，這無疑有助于改變地方政府的思維和“基因”，使地方政府成為一個真正負責于當地民眾、自覺維護和培育自身信用的公共機構。
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