——訪全國人大常委會法工委副主任安建
《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》已由第十一屆全國人大常委會第五次會議審議通過，從2009年5月1日起施行。這是一部在中國特色社會主義法律體系中起支架作用的重要法律。它的公布施行，對于維護國有資產(chǎn)權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失，鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟，推動社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)，都將發(fā)揮重要作用。為了有助于正確理解、全面貫徹實施好這部重要法律，記者就有關(guān)問題專訪了全國人大常委會法制工作委員會副主任安建同志。
問：在新形勢下，為什么要制定一部企業(yè)國有資產(chǎn)的專門法律？
答：制定企業(yè)國有資產(chǎn)法，是落實堅持社會主義基本經(jīng)濟制度，鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟的憲法精神的必然要求。在新形勢下，制定企業(yè)國有資產(chǎn)的專門法律，充分發(fā)揮法律的規(guī)范和保障作用，把屬于全國人民共同財富的數(shù)量巨大的企業(yè)國有資產(chǎn)運用好、管理好、保護好，把國有資產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好，對于堅持社會主義基本經(jīng)濟制度，促進國有經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，增強國家的經(jīng)濟實力、國防實力和民族凝聚力，不斷提高人民生活水平，具有十分重要的意義。
制定企業(yè)國有資產(chǎn)法，是堅持改革方向，保證改革順利進行的迫切需要。改革開放以來，我國國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)的改革都取得了明顯成效。但有些地方、有些國有企業(yè)，也出現(xiàn)了將國有資產(chǎn)低價折股、低價出售，甚至無償分給個人，或者以其他方式和手段侵害國有資產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)象，造成國有資產(chǎn)流失，引起人民群眾的強烈不滿和社會的廣泛關(guān)注。各方面要求制定保護國有資產(chǎn)的專門法律，以健全制度，堵塞漏洞，切實維護國有資產(chǎn)權(quán)益，保障國有資產(chǎn)安全的呼聲很高。針對新情況新問題，亟須抓緊制定企業(yè)國有資產(chǎn)法。
制定企業(yè)國有資產(chǎn)法，是貫徹依法治國基本方略，完善中國特色社會主義法律體系的必然要求。在我們這樣一個國有資產(chǎn)占社會總資產(chǎn)很大比重的社會主義國家，實行依法治國，必然要求制定一部有關(guān)企業(yè)國有資產(chǎn)的專門法律，將實踐證明是正確的、成功的有關(guān)企業(yè)國有資產(chǎn)管理的主要措施和辦法制度化、法律化，確立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的企業(yè)國有資產(chǎn)管理法律制度。企業(yè)國有資產(chǎn)法的出臺，是中國特色社會主義法律體系漸趨完善的一個重要標志。
問：本法的適用范圍限于企業(yè)國有資產(chǎn)，為什么沒有制定一部適用于所有國有資產(chǎn)的法律？
答：國有資產(chǎn)的范圍很廣，大致可分為三類：一是由國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的企業(yè)國有資產(chǎn)或稱經(jīng)營性國有資產(chǎn)；二是由國家機關(guān)、國有事業(yè)單位等組織使用管理的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)；三是屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等資源性國有資產(chǎn)。
這三類國有資產(chǎn)在功能和監(jiān)管方式等方面有很大不同：企業(yè)國有資產(chǎn)作為投資性資產(chǎn)，要求通過經(jīng)營活動取得投資回報、實現(xiàn)保值增值，需要有出資人代表行使出資人權(quán)利、維護出資人利益。行政事業(yè)性資產(chǎn)作為非投資性資產(chǎn)，由國家機關(guān)和事業(yè)單位占有使用，要求使用單位按照國家有關(guān)規(guī)定加強管理，合理使用，避免損失和浪費。資源性國有資產(chǎn)作為國家所有的不動產(chǎn)，應(yīng)直接適用物權(quán)法關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)的規(guī)定以及有關(guān)自然資源保護和合理開發(fā)利用的法律規(guī)定。如果國家以土地使用權(quán)或者探礦權(quán)、采礦權(quán)、海域使用權(quán)等自然資源的使用權(quán)作價向企業(yè)出資，國家對該項出資形成的權(quán)益就成為企業(yè)國有資產(chǎn)，適用企業(yè)國有資產(chǎn)法的規(guī)定。如果將上述各類國有資產(chǎn)都納入一部“大而全”的法律全面調(diào)整，立法難度會大大增加，缺乏可行性。從立法的迫切性看，目前對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理，已有國務(wù)院及有關(guān)部門制定的相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)規(guī)范性文件加以規(guī)范；有關(guān)國有自然資源的權(quán)屬及其保護和開發(fā)利用等，除物權(quán)法外，已有土地管理法、礦產(chǎn)資源法、森林法、水法、海域使用管理法等相關(guān)法律調(diào)整。而企業(yè)國有資產(chǎn)在國有資產(chǎn)中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實踐中迫切需要專門立法的問題突出；各方面對國有資產(chǎn)的關(guān)注，也主要集中在確保企業(yè)國有資產(chǎn)的安全和保值增值上。據(jù)此，全國人大常委會確定，將本法的適用范圍定為企業(yè)國有資產(chǎn)。
這里需要說明的是，企業(yè)國有資產(chǎn)法所說的“企業(yè)國有資產(chǎn)”，按照企業(yè)國有資產(chǎn)法第二條規(guī)定，是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。企業(yè)國有資產(chǎn)法通過切實保障國家對企業(yè)出資所形成的出資人權(quán)益，以保障國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，這是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、發(fā)展壯大國有經(jīng)濟的基礎(chǔ)。問：企業(yè)國有資產(chǎn)法的立法精神和立法重點是什么？
答：制定企業(yè)國有資產(chǎn)法總的精神是，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，依據(jù)憲法，堅持社會主義基本經(jīng)濟制度，維護國有資產(chǎn)權(quán)益，發(fā)展壯大國有經(jīng)濟，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展。
在這個總的精神指導(dǎo)下，企業(yè)國有資產(chǎn)法以社會普遍關(guān)注、迫切需要通過立法解決的維護國有資產(chǎn)權(quán)益，保障國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，促進國有資產(chǎn)保值增值為立法重點，認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，對企業(yè)國有資產(chǎn)的一系列重大問題作出了明確規(guī)定。企業(yè)國有資產(chǎn)法的這些規(guī)定，既重點突出、針對性強、切合實際，又與物權(quán)法、公司法等法律相互銜接，為建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制和制度，提供了法律依據(jù)和法律保障。
問：為加強對企業(yè)國有資產(chǎn)的保護，維護國有資產(chǎn)權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失，企業(yè)國有資產(chǎn)法主要作了哪些規(guī)定？
答：一是按照中央關(guān)于“國家要制定法律、法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”的國有資產(chǎn)管理體制的要求，總結(jié)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的實踐經(jīng)驗，本法對政府和政府授權(quán)履行出資人職責的機構(gòu)，對國家出資企業(yè)履行出資人職責應(yīng)當遵循的原則，履行職責的權(quán)限、程序、責任等作了明確規(guī)定。從而將國有資產(chǎn)出資人代表制度法律化、規(guī)范化，以確保企業(yè)國有資產(chǎn)出資人代表履行職責“不缺位、不越位、不錯位”，依法維護國有資產(chǎn)權(quán)益。
二是企業(yè)的董事長、總經(jīng)理等企業(yè)管理者是企業(yè)內(nèi)部的“當家人”。國家出資企業(yè)的管理者是否稱職盡責，對維護國有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。企業(yè)國有資產(chǎn)法按照建立健全與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的企業(yè)管理者選拔任用機制的要求，對任免或建議任免國家出資企業(yè)管理者的權(quán)限及程序，國家出資企業(yè)管理者的任職條件、兼職限制和對企業(yè)的忠實、勤勉義務(wù)，以及對國家出資企業(yè)管理者的考核、獎懲、問責等事項作了明確規(guī)定。
三是國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔保、轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，以及企業(yè)的資產(chǎn)評估、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項，與出資人權(quán)益關(guān)系重大，也是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)，各方面普遍要求作出有針對性的法律規(guī)定，依法加強監(jiān)管，防止國有資產(chǎn)流失。企業(yè)國有資產(chǎn)法以這部分內(nèi)容為重點，將實踐證明是行之有效的、成熟的規(guī)定和做法，以法律的形式固定下來，對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項作了專章規(guī)定。一是對關(guān)系出資人權(quán)益重大事項的決定權(quán)限和決策程序作了明確規(guī)定，既注意保障企業(yè)依法享有的經(jīng)營自主權(quán)，又注意保證國有資產(chǎn)出資人代表履行職責到位，依法行使出資人權(quán)利；二是對企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評估等應(yīng)遵守的基本規(guī)則，包括企業(yè)改制過程中的清產(chǎn)核資、財務(wù)審計和職工民主監(jiān)督，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的公開交易方式和最低轉(zhuǎn)讓價格的確定，企業(yè)國有資產(chǎn)向本企業(yè)管理層轉(zhuǎn)讓的限制和規(guī)范，以及對國家出資企業(yè)與關(guān)聯(lián)方交易的限制和規(guī)范等，都作了明確規(guī)定，防止以“暗箱操作”等手段侵害國有資產(chǎn)出資人權(quán)益。這些規(guī)定，從法律制度上構(gòu)建起了保障國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失的屏障。
同時，本法還對加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，包括各級人大常委會依法實施的監(jiān)督、政府對其授權(quán)履行出資人職責的機構(gòu)依法履職情況的監(jiān)督、審計機關(guān)依法實施審計監(jiān)督，以及接受社會的監(jiān)督等作了規(guī)定；并對違反本法規(guī)定，侵害國有資產(chǎn)權(quán)益，造成國有資產(chǎn)損失的法律責任作了明確規(guī)定。問：法律的生命力在于實施。要保證企業(yè)國有資產(chǎn)法全面準確貫徹實施，需要注意哪些問題，做好哪些工作？
答：要把這部法律貫徹實施好，應(yīng)當重點做好以下工作：
一要切實抓好企業(yè)國有資產(chǎn)法的學(xué)習(xí)宣傳。尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部、各級政府履行出資人職責的機構(gòu)和有關(guān)部門的工作人員，以及國家出資企業(yè)的管理人員，要帶頭學(xué)習(xí)好、領(lǐng)會好企業(yè)國有資產(chǎn)法的重大意義、立法精神和主要內(nèi)容。只有在思想上高度重視和準確理解把握到位，才能保證法律貫徹實施到位。
二要抓緊制定和完善企業(yè)國有資產(chǎn)法的配套規(guī)定。企業(yè)國有資產(chǎn)法確立了企業(yè)國有資產(chǎn)管理若干重大問題的基本制度，這些基本制度還需要相應(yīng)的具體操作規(guī)定來加以落實。企業(yè)國有資產(chǎn)法出臺后，有關(guān)方面要依照法律的規(guī)定，及時補充制定新的配套規(guī)定，修改完善已有的相關(guān)規(guī)定，使企業(yè)國有資產(chǎn)法的各項規(guī)定落到實處。
三要把貫徹實施企業(yè)國有資產(chǎn)法與繼續(xù)推進國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革緊密結(jié)合起來。要按照黨的十七大精神和要求，繼續(xù)深化國有資產(chǎn)管理體制和制度改革,繼續(xù)深化國有企業(yè)改革；同時，要在改革中嚴格依照企業(yè)國有資產(chǎn)法的規(guī)定辦事，堵塞漏洞，切實防止極少數(shù)人打著改革的旗號，在國有企業(yè)的改制、重組和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等過程中，采取將國有資產(chǎn)低價折股、低價轉(zhuǎn)讓或以其他不法手段化公為私，損公肥私，造成國有資產(chǎn)流失。對損害國有資產(chǎn)權(quán)益的違法行為，必須堅決禁止，并依法追究法律責任。
四要把貫徹實施企業(yè)國有資產(chǎn)法與繼續(xù)貫徹實施好物權(quán)法、公司法等法律結(jié)合起來。公司法重在規(guī)范公司的組織形式、公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及公司與交易相對人的關(guān)系；企業(yè)國有資產(chǎn)法重在建立規(guī)范的企業(yè)國有資產(chǎn)出資人制度，確立國家出資企業(yè)涉及國有資產(chǎn)權(quán)益重大事項的基本操作規(guī)范，加強對企業(yè)國有資產(chǎn)的保護。企業(yè)國有資產(chǎn)法的有關(guān)規(guī)定與公司法是相互銜接的。要注意把握好貫徹實施企業(yè)國有資產(chǎn)法與貫徹實施公司法相關(guān)規(guī)定的關(guān)系，已依照公司法實行公司制組織形式的國家出資企業(yè)，既要遵守公司法的規(guī)定，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，又要嚴格執(zhí)行企業(yè)國有資產(chǎn)法的規(guī)定，維護國有資產(chǎn)權(quán)益。
建立符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制和制度，是一個漸進的過程。要在認真貫徹實施企業(yè)國有資產(chǎn)法的同時，不斷總結(jié)改革發(fā)展的實踐經(jīng)驗，完善企業(yè)國有資產(chǎn)法律制度，為發(fā)展壯大國有經(jīng)濟，推進社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)，提供更加完備的法律保障。
記者：謝謝您接受專訪。（楊紹華）
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