——訪全國人大常委會法工委副主任安建
《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》已由第十一屆全國人大常委會第五次會議審議通過,從2009年5月1日起施行。這是一部在中國特色社會主義法律體系中起支架作用的重要法律。它的公布施行,對于維護國有資產(chǎn)權(quán)益,防止國有資產(chǎn)流失,鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟,推動社會主義市場經(jīng)濟建設(shè),都將發(fā)揮重要作用。為了有助于正確理解、全面貫徹實施好這部重要法律,記者就有關(guān)問題專訪了全國人大常委會法制工作委員會副主任安建同志。
問:在新形勢下,為什么要制定一部企業(yè)國有資產(chǎn)的專門法律?
答:制定企業(yè)國有資產(chǎn)法,是落實堅持社會主義基本經(jīng)濟制度,鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟的憲法精神的必然要求。在新形勢下,制定企業(yè)國有資產(chǎn)的專門法律,充分發(fā)揮法律的規(guī)范和保障作用,把屬于全國人民共同財富的數(shù)量巨大的企業(yè)國有資產(chǎn)運用好、管理好、保護好,把國有資產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好,對于堅持社會主義基本經(jīng)濟制度,促進國有經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大,增強國家的經(jīng)濟實力、國防實力和民族凝聚力,不斷提高人民生活水平,具有十分重要的意義。
制定企業(yè)國有資產(chǎn)法,是堅持改革方向,保證改革順利進行的迫切需要。改革開放以來,我國國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)的改革都取得了明顯成效。但有些地方、有些國有企業(yè),也出現(xiàn)了將國有資產(chǎn)低價折股、低價出售,甚至無償分給個人,或者以其他方式和手段侵害國有資產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)象,造成國有資產(chǎn)流失,引起人民群眾的強烈不滿和社會的廣泛關(guān)注。各方面要求制定保護國有資產(chǎn)的專門法律,以健全制度,堵塞漏洞,切實維護國有資產(chǎn)權(quán)益,保障國有資產(chǎn)安全的呼聲很高。針對新情況新問題,亟須抓緊制定企業(yè)國有資產(chǎn)法。
制定企業(yè)國有資產(chǎn)法,是貫徹依法治國基本方略,完善中國特色社會主義法律體系的必然要求。在我們這樣一個國有資產(chǎn)占社會總資產(chǎn)很大比重的社會主義國家,實行依法治國,必然要求制定一部有關(guān)企業(yè)國有資產(chǎn)的專門法律,將實踐證明是正確的、成功的有關(guān)企業(yè)國有資產(chǎn)管理的主要措施和辦法制度化、法律化,確立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的企業(yè)國有資產(chǎn)管理法律制度。企業(yè)國有資產(chǎn)法的出臺,是中國特色社會主義法律體系漸趨完善的一個重要標(biāo)志。
問:本法的適用范圍限于企業(yè)國有資產(chǎn),為什么沒有制定一部適用于所有國有資產(chǎn)的法律?
答:國有資產(chǎn)的范圍很廣,大致可分為三類:一是由國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的企業(yè)國有資產(chǎn)或稱經(jīng)營性國有資產(chǎn);二是由國家機關(guān)、國有事業(yè)單位等組織使用管理的行政事業(yè)性國有資產(chǎn);三是屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等資源性國有資產(chǎn)。
這三類國有資產(chǎn)在功能和監(jiān)管方式等方面有很大不同:企業(yè)國有資產(chǎn)作為投資性資產(chǎn),要求通過經(jīng)營活動取得投資回報、實現(xiàn)保值增值,需要有出資人代表行使出資人權(quán)利、維護出資人利益。行政事業(yè)性資產(chǎn)作為非投資性資產(chǎn),由國家機關(guān)和事業(yè)單位占有使用,要求使用單位按照國家有關(guān)規(guī)定加強管理,合理使用,避免損失和浪費。資源性國有資產(chǎn)作為國家所有的不動產(chǎn),應(yīng)直接適用物權(quán)法關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)的規(guī)定以及有關(guān)自然資源保護和合理開發(fā)利用的法律規(guī)定。如果國家以土地使用權(quán)或者探礦權(quán)、采礦權(quán)、海域使用權(quán)等自然資源的使用權(quán)作價向企業(yè)出資,國家對該項出資形成的權(quán)益就成為企業(yè)國有資產(chǎn),適用企業(yè)國有資產(chǎn)法的規(guī)定。如果將上述各類國有資產(chǎn)都納入一部“大而全”的法律全面調(diào)整,立法難度會大大增加,缺乏可行性。從立法的迫切性看,目前對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理,已有國務(wù)院及有關(guān)部門制定的相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)規(guī)范性文件加以規(guī)范;有關(guān)國有自然資源的權(quán)屬及其保護和開發(fā)利用等,除物權(quán)法外,已有土地管理法、礦產(chǎn)資源法、森林法、水法、海域使用管理法等相關(guān)法律調(diào)整。而企業(yè)國有資產(chǎn)在國有資產(chǎn)中占有很大比重,具有特殊的地位和作用,實踐中迫切需要專門立法的問題突出;各方面對國有資產(chǎn)的關(guān)注,也主要集中在確保企業(yè)國有資產(chǎn)的安全和保值增值上。據(jù)此,全國人大常委會確定,將本法的適用范圍定為企業(yè)國有資產(chǎn)。
這里需要說明的是,企業(yè)國有資產(chǎn)法所說的“企業(yè)國有資產(chǎn)”,按照企業(yè)國有資產(chǎn)法第二條規(guī)定,是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。企業(yè)國有資產(chǎn)法通過切實保障國家對企業(yè)出資所形成的出資人權(quán)益,以保障國有資產(chǎn)安全,防止國有資產(chǎn)流失,這是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、發(fā)展壯大國有經(jīng)濟的基礎(chǔ)。問:企業(yè)國有資產(chǎn)法的立法精神和立法重點是什么?
答:制定企業(yè)國有資產(chǎn)法總的精神是,以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo),深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,依據(jù)憲法,堅持社會主義基本經(jīng)濟制度,維護國有資產(chǎn)權(quán)益,發(fā)展壯大國有經(jīng)濟,促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展。
在這個總的精神指導(dǎo)下,企業(yè)國有資產(chǎn)法以社會普遍關(guān)注、迫切需要通過立法解決的維護國有資產(chǎn)權(quán)益,保障國有資產(chǎn)安全,防止國有資產(chǎn)流失,促進國有資產(chǎn)保值增值為立法重點,認(rèn)真總結(jié)實踐經(jīng)驗,對企業(yè)國有資產(chǎn)的一系列重大問題作出了明確規(guī)定。企業(yè)國有資產(chǎn)法的這些規(guī)定,既重點突出、針對性強、切合實際,又與物權(quán)法、公司法等法律相互銜接,為建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制和制度,提供了法律依據(jù)和法律保障。
問:為加強對企業(yè)國有資產(chǎn)的保護,維護國有資產(chǎn)權(quán)益,防止國有資產(chǎn)流失,企業(yè)國有資產(chǎn)法主要作了哪些規(guī)定?
答:一是按照中央關(guān)于“國家要制定法律、法規(guī),建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)”的國有資產(chǎn)管理體制的要求,總結(jié)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的實踐經(jīng)驗,本法對政府和政府授權(quán)履行出資人職責(zé)的機構(gòu),對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)應(yīng)當(dāng)遵循的原則,履行職責(zé)的權(quán)限、程序、責(zé)任等作了明確規(guī)定。從而將國有資產(chǎn)出資人代表制度法律化、規(guī)范化,以確保企業(yè)國有資產(chǎn)出資人代表履行職責(zé)“不缺位、不越位、不錯位”,依法維護國有資產(chǎn)權(quán)益。
二是企業(yè)的董事長、總經(jīng)理等企業(yè)管理者是企業(yè)內(nèi)部的“當(dāng)家人”。國家出資企業(yè)的管理者是否稱職盡責(zé),對維護國有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。企業(yè)國有資產(chǎn)法按照建立健全與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的企業(yè)管理者選拔任用機制的要求,對任免或建議任免國家出資企業(yè)管理者的權(quán)限及程序,國家出資企業(yè)管理者的任職條件、兼職限制和對企業(yè)的忠實、勤勉義務(wù),以及對國家出資企業(yè)管理者的考核、獎懲、問責(zé)等事項作了明確規(guī)定。
三是國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn),以及企業(yè)的資產(chǎn)評估、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項,與出資人權(quán)益關(guān)系重大,也是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié),各方面普遍要求作出有針對性的法律規(guī)定,依法加強監(jiān)管,防止國有資產(chǎn)流失。企業(yè)國有資產(chǎn)法以這部分內(nèi)容為重點,將實踐證明是行之有效的、成熟的規(guī)定和做法,以法律的形式固定下來,對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項作了專章規(guī)定。一是對關(guān)系出資人權(quán)益重大事項的決定權(quán)限和決策程序作了明確規(guī)定,既注意保障企業(yè)依法享有的經(jīng)營自主權(quán),又注意保證國有資產(chǎn)出資人代表履行職責(zé)到位,依法行使出資人權(quán)利;二是對企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評估等應(yīng)遵守的基本規(guī)則,包括企業(yè)改制過程中的清產(chǎn)核資、財務(wù)審計和職工民主監(jiān)督,國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的公開交易方式和最低轉(zhuǎn)讓價格的確定,企業(yè)國有資產(chǎn)向本企業(yè)管理層轉(zhuǎn)讓的限制和規(guī)范,以及對國家出資企業(yè)與關(guān)聯(lián)方交易的限制和規(guī)范等,都作了明確規(guī)定,防止以“暗箱操作”等手段侵害國有資產(chǎn)出資人權(quán)益。這些規(guī)定,從法律制度上構(gòu)建起了保障國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失的屏障。
同時,本法還對加強國有資產(chǎn)監(jiān)督,包括各級人大常委會依法實施的監(jiān)督、政府對其授權(quán)履行出資人職責(zé)的機構(gòu)依法履職情況的監(jiān)督、審計機關(guān)依法實施審計監(jiān)督,以及接受社會的監(jiān)督等作了規(guī)定;并對違反本法規(guī)定,侵害國有資產(chǎn)權(quán)益,造成國有資產(chǎn)損失的法律責(zé)任作了明確規(guī)定。問:法律的生命力在于實施。要保證企業(yè)國有資產(chǎn)法全面準(zhǔn)確貫徹實施,需要注意哪些問題,做好哪些工作?
答:要把這部法律貫徹實施好,應(yīng)當(dāng)重點做好以下工作:
一要切實抓好企業(yè)國有資產(chǎn)法的學(xué)習(xí)宣傳。尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部、各級政府履行出資人職責(zé)的機構(gòu)和有關(guān)部門的工作人員,以及國家出資企業(yè)的管理人員,要帶頭學(xué)習(xí)好、領(lǐng)會好企業(yè)國有資產(chǎn)法的重大意義、立法精神和主要內(nèi)容。只有在思想上高度重視和準(zhǔn)確理解把握到位,才能保證法律貫徹實施到位。
二要抓緊制定和完善企業(yè)國有資產(chǎn)法的配套規(guī)定。企業(yè)國有資產(chǎn)法確立了企業(yè)國有資產(chǎn)管理若干重大問題的基本制度,這些基本制度還需要相應(yīng)的具體操作規(guī)定來加以落實。企業(yè)國有資產(chǎn)法出臺后,有關(guān)方面要依照法律的規(guī)定,及時補充制定新的配套規(guī)定,修改完善已有的相關(guān)規(guī)定,使企業(yè)國有資產(chǎn)法的各項規(guī)定落到實處。
三要把貫徹實施企業(yè)國有資產(chǎn)法與繼續(xù)推進國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革緊密結(jié)合起來。要按照黨的十七大精神和要求,繼續(xù)深化國有資產(chǎn)管理體制和制度改革,繼續(xù)深化國有企業(yè)改革;同時,要在改革中嚴(yán)格依照企業(yè)國有資產(chǎn)法的規(guī)定辦事,堵塞漏洞,切實防止極少數(shù)人打著改革的旗號,在國有企業(yè)的改制、重組和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等過程中,采取將國有資產(chǎn)低價折股、低價轉(zhuǎn)讓或以其他不法手段化公為私,損公肥私,造成國有資產(chǎn)流失。對損害國有資產(chǎn)權(quán)益的違法行為,必須堅決禁止,并依法追究法律責(zé)任。
四要把貫徹實施企業(yè)國有資產(chǎn)法與繼續(xù)貫徹實施好物權(quán)法、公司法等法律結(jié)合起來。公司法重在規(guī)范公司的組織形式、公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及公司與交易相對人的關(guān)系;企業(yè)國有資產(chǎn)法重在建立規(guī)范的企業(yè)國有資產(chǎn)出資人制度,確立國家出資企業(yè)涉及國有資產(chǎn)權(quán)益重大事項的基本操作規(guī)范,加強對企業(yè)國有資產(chǎn)的保護。企業(yè)國有資產(chǎn)法的有關(guān)規(guī)定與公司法是相互銜接的。要注意把握好貫徹實施企業(yè)國有資產(chǎn)法與貫徹實施公司法相關(guān)規(guī)定的關(guān)系,已依照公司法實行公司制組織形式的國家出資企業(yè),既要遵守公司法的規(guī)定,完善現(xiàn)代企業(yè)制度,又要嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)國有資產(chǎn)法的規(guī)定,維護國有資產(chǎn)權(quán)益。
建立符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制和制度,是一個漸進的過程。要在認(rèn)真貫徹實施企業(yè)國有資產(chǎn)法的同時,不斷總結(jié)改革發(fā)展的實踐經(jīng)驗,完善企業(yè)國有資產(chǎn)法律制度,為發(fā)展壯大國有經(jīng)濟,推進社會主義市場經(jīng)濟建設(shè),提供更加完備的法律保障。
記者:謝謝您接受專訪。(楊紹華)
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