2013-09-16 14:47:53
法國水價機制：水費和水稅雙費與水價聽證會制度
法國水資源管理主要是按流域?qū)嵭芯C合、分權(quán)管理，所以法國水價政策的制定是在國家宏觀政策指導(dǎo)下，通過各流域委員會與用水戶協(xié)商，確定水價標(biāo)準(zhǔn)，并由各流域委員會的執(zhí)行機構(gòu)——流域水資源管理局負(fù)責(zé)向用戶征收，水價結(jié)構(gòu)實行水費和水稅相結(jié)合的雙費制度。本文主要從法國的水價構(gòu)成要素、水費水價結(jié)構(gòu)以及制定和調(diào)整的程序、執(zhí)行方式等方面作分析介紹。
一、法國水價制定原則及要求
法國政府在制定水價時主要遵循以下兩項原則：
（1）成本補償原則，即水價應(yīng)覆蓋供水和污水處理等服務(wù)所需的成本；
（2）排污者付費和治污者補償原則，只有在特許情況下才可以用地方或國家的稅收支付。
此外，法國政府在制定水價時還考慮以下因素：一是水價制定要遵守歐盟有關(guān)水資源管理和飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等方面的嚴(yán)格規(guī)定；二是水價應(yīng)反映水的真實經(jīng)濟價值；三是水價要包括環(huán)境污染治理費。
二、法國水價構(gòu)成要素
法國的水價實行包括水費和水稅的雙費制度，水費主要是用戶享受不同標(biāo)準(zhǔn)的供水服務(wù)應(yīng)付的費用，水稅則帶有稅的強制性質(zhì)和宏觀調(diào)控作用。
水費包括供水費（即與供水設(shè)施設(shè)備有關(guān)的建設(shè)、運行及維護費用，用戶管理和水質(zhì)管理的費用等）和污水處理費（即收集、處理和排放污水的費用等）。從1968年起法國在水價中對所有排水單位征收排污費，征收標(biāo)準(zhǔn)主要取決于污染物質(zhì)排放的數(shù)量。水稅主要用于補償水環(huán)境改善、農(nóng)村供水系統(tǒng)開發(fā)等方面的投資支出，包括取水稅、污染稅、國家供水系統(tǒng)開發(fā)基金、增值稅等稅項。其中，污水處理費和稅費由國家及有關(guān)管理部門制定，供水費由市鎮(zhèn)制定。
20世紀(jì)90年代以來，為了滿足歐盟的飲用水水質(zhì)、污水處理和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的要求，法國水價從20世紀(jì)80年代末期開始大幅上漲，1991-1999年間水價年平均增長率達(dá)到5.3%（不計通貨膨脹因素），而這期間的年平均通貨膨脹率僅為1.5%，如表1所示。
表1 1991-1999年法國居民用戶年均供水費和污水處理費（含稅）（單位：歐元）
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
供水費 109.15 117.08 124.4 131.72 137.05 142.69 146.35 147.72 149.1
污水處理費 78.05 91.47 107.93 125.92 137.2 148.49 154.58 159.46 163.27
合計 187.2 208.55 232.33 257.64 274.25 291.18 300.93 307.18 312.37
資料來源：Jihad C. Elnaboulsi. Organization, Management and Delegation in the French Water Industry [J]. Annals of Public and Cooperative Economics. 2001:507-547.
當(dāng)水務(wù)投資達(dá)到一定程度、環(huán)境和水質(zhì)逐步改善后，水價增長幅度變緩，至2002年為1.8%，處于相對穩(wěn)定的水平。2003年法國水務(wù)服務(wù)的平均水價達(dá)到2.46歐元/m3（扣除增值稅），其構(gòu)成為：供水費占43%，污水處理費占35%，各種稅費占16%，增值稅占6%。水務(wù)服務(wù)成本的構(gòu)成不存在唯一形式，會受到自然因素（水資源的分布與水質(zhì)）、地理因素（服務(wù)人口密度）和財務(wù)因素（管理辦法的選擇、管網(wǎng)使用年限、可獲得的財政補貼）等方面的影響。
三、法國水價的制定與調(diào)整
1、水價的制定程序
法國水價的制定受兩方面因素影響：一是不同流域的水資源可利用量及水質(zhì)狀況；二是人口密度和需求彈性變化、供水成本以及污染程度和污染處理成本。法國政府根據(jù)水務(wù)系統(tǒng)運行中實際發(fā)生的折舊費、運營費、用戶管理費、稅收等各項費用計算基本水價。不同的流域、地區(qū)及水源，不同的投資經(jīng)營主體及供水服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，水價收費標(biāo)準(zhǔn)都有較大的差異?？傮w上，私營公司供水水價高于公營和混合經(jīng)營型水價，而城市供水價較農(nóng)村供水價約高42％。
法國一般由地方政府選擇生產(chǎn)經(jīng)營商，通過簽訂五年一度的委托合同，用協(xié)議方式規(guī)定期間的供水價格和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。合同期滿后，再根據(jù)供水單位的經(jīng)營狀況按照法定的程序重新制定新的價格。
法國水價的制定過程非常透明，十分重視用水戶對水價管理的共同參與和民主管理。水價的確定權(quán)掌握在市長手中，但法國多層次水務(wù)監(jiān)管體系賦予各地方社區(qū)管理當(dāng)?shù)厮畡?wù)的權(quán)力。因此水價制定過程是一個多方協(xié)商、民主對話的過程，水價聽證會制度是常用的方式。根據(jù)水價聽證會制度的要求，市鎮(zhèn)政府召集投資公司代表、水務(wù)企業(yè)代表和用戶代表，綜合考慮各方面要素，經(jīng)討論協(xié)商后提出一個合理可行的水價方案，共同簽署合同，再由市長確認(rèn)。
2、水價的調(diào)整
法國政府在調(diào)整水價時通常需考慮通貨膨脹水平和社會承受能力等因素。為滿足日益增長的用水需求及達(dá)到歐盟水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，法國新開工建設(shè)的水工程投資較大，回收投資及平衡財務(wù)的壓力也相應(yīng)較大，因此，水價標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也比較頻繁。
法國水價調(diào)整過程是透明的，水務(wù)企業(yè)的財務(wù)盈虧狀況既要上報主管部門，又要向社會用戶發(fā)布。調(diào)價的條件、原因、目的，擴大投資或水務(wù)系統(tǒng)的維護、更新、改造計劃，都須讓社會及時了解并充分監(jiān)督。用戶對服務(wù)和收費提出的投訴能及時得到解決，各級政府和水務(wù)企業(yè)都能充分考慮用戶的要求和意見。
四、法國水價執(zhí)行機制
1、水價收取方式
在法國，水價收費機構(gòu)每月向用戶寄送水費賬單，賬單內(nèi)容十分詳細(xì)，反映出各項費用的構(gòu)成和用途，財務(wù)透明度很高。但是不同水務(wù)管理模式所對應(yīng)的收費機構(gòu)和方式也是不同的。
委托管理模式下，私人水務(wù)公司與政府簽訂承租合同或特許合同，直接負(fù)責(zé)向用戶收取水費。但是簽訂出租合同的私人公司需把部分水費返還給政府，用于水務(wù)系統(tǒng)的投資。目前法國絕大多數(shù)（約3/4）供水采用委托公司管理并收費，具有因地制宜的特點，適應(yīng)市場經(jīng)濟的客觀要求。
流域水資源管理局直接管理模式下，市鎮(zhèn)政府或聯(lián)合工會負(fù)責(zé)供水服務(wù)的運行管理，由收費員向用水戶寄送帳單進行收費。
混合管理模式下，市鎮(zhèn)政府和私人水務(wù)公司結(jié)成供水聯(lián)合體，共同經(jīng)營，通過用戶繳納的水費收回投資成本和運營成本。又分為三種情況：一是水管局與私人公司按合同共同負(fù)責(zé)供水公共服務(wù)設(shè)施的運行，并共享利潤；二是市鎮(zhèn)政府按服務(wù)合同付給供水承租人服務(wù)報酬，由政府決定水價標(biāo)準(zhǔn)；三是公私聯(lián)營（有限責(zé)任）公司模式，政府至少占全部股本的51%，政府和私人公司按股份分配利潤。
2、法國用戶價格體系
法國政府根據(jù)流域和地區(qū)的自然地理、水資源狀況和供求關(guān)系，考慮水價的決定因素，制定出不同的水價標(biāo)準(zhǔn)。以下是三類用戶的水費征收情況：
（1）法國工業(yè)用戶水價
根據(jù)《水法》（1964）規(guī)定，工業(yè)用戶從供水工程水源地取水需繳納水費，以償還水利工程投資。工業(yè)用水水費采用“服務(wù)成本＋承受能力”定價模式。一般情況下水價標(biāo)準(zhǔn)會隨著水源狀況、污染程度、供水時間和地區(qū)等方面的差異而不同。如枯水期水價標(biāo)準(zhǔn)通常為其它時間水價的2 倍, 取用地下水水價標(biāo)準(zhǔn)接近于枯水期地表水水價。水費的不斷上漲也促使了工業(yè)用戶大幅減少耗水量。
（2）法國城市居民用戶水價
過去，法國政府對城市用水只收取供水成本費。19世紀(jì)末隨著私人水務(wù)公司的成立，水務(wù)公司開始根據(jù)不同供水用途的用水量收取相應(yīng)水費，并逐漸反映水資源的稀缺價值及污水處理所需費用。1964年水法規(guī)定用戶應(yīng)繳納水資源污染稅，1992年新水法又提高了污染稅的征收標(biāo)準(zhǔn)。
法國城市用水收費，流域間或流域內(nèi)各不相同?？紤]了供水的邊際成本、人口規(guī)劃和需求彈性變化，居民生活用水水費采取“邊際成本+承受能力”的定價模式。水價會隨著供水水質(zhì)、供水服務(wù)質(zhì)量（供水條件、供水保證率、水壓及流量等）的提高而不斷上漲。
（3）法國農(nóng)業(yè)用戶灌溉用水水價
在大型輸水、貯水工程興建后，農(nóng)業(yè)用戶才開始對灌溉用水支付水費。隨著私人水務(wù)公司的成立，國家開始對水資源征收資源稅，農(nóng)業(yè)用戶對牲畜用水要支付污染稅，但對作物灌溉不需支付污染稅。
過去農(nóng)業(yè)灌溉用水費是按灌溉面積征收，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用戶與流域水資源管理局簽訂用水合同，灌溉用水費被分為兩部分，一是按灌溉面積收取固定水費，二是根據(jù)實際用水量收取計量水費。繳納的灌溉用水費中包括了水輸送費、壓力管道供水費、灌溉設(shè)備費和人工費，實際上也是采用“全成本+用戶承受能力”的定價模式。其征收標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)水資源供求狀況、灌溉方式、政府資助程度確定。灌區(qū)及灌溉網(wǎng)采用水價的稅費制度能鼓勵用戶在水量供給相對充足過剩時用水，在夜間用水低谷時灌溉。由于法國灌溉水價的合理性，水價政策在優(yōu)化水資源配置、減少水資源浪費、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及灌溉工程投資回收等方面發(fā)揮了重要作用。
主題詞：法國 水價 機制
報送：中央政策研究室 國務(wù)院研究室 國務(wù)院發(fā)展中心 國家發(fā)改委
環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 工業(yè)和信息化部
財政部 全國工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書處 2009年1月15日印發(fā)
