作者：環(huán)境保護(hù)部污染物排放總量控制司
編者按
當(dāng)前，金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響仍在繼續(xù)，擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)的壓力依然很大，污染減排面臨的形勢(shì)更為復(fù)雜。污染減排雖然在“十一五”規(guī)劃的前3年取得了階段性成果，但依然面臨許多困難和挑戰(zhàn)。今年是“十一五”規(guī)劃減排沖刺年，明年是決勝年。我們必須清醒地認(rèn)清形勢(shì)，加強(qiáng)謀劃，大力推進(jìn)減排工作。
污染減排是在我國(guó)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)踐中提出的，是在環(huán)境、資源矛盾日益突出的困境中實(shí)施的。幾年來(lái)，污染減排立足國(guó)情，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，著眼未來(lái)，在實(shí)踐中探索，在探索中實(shí)踐，日益成為環(huán)境保護(hù)工作的中心任務(wù)和重要抓手，成為當(dāng)前我國(guó)探索環(huán)保新道路的重大實(shí)踐。
污染減排具有顯著的時(shí)代特征
污染減排是環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，同時(shí)又是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一個(gè)有效機(jī)制，污染減排具備標(biāo)本兼治的雙重功效，不僅是直面資源、環(huán)境危機(jī)的一項(xiàng)重大舉措，也是環(huán)境參與經(jīng)濟(jì)綜合決策的一個(gè)重要平臺(tái)，具有顯著的時(shí)代特征。
首先，污染減排是直面我國(guó)環(huán)境資源形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)選擇。我國(guó)用30年時(shí)間走過(guò)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家100多年的工業(yè)化、城市化道路，取得舉世矚目的成就。但是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)主要依賴出口帶動(dòng)和投資拉動(dòng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)，加之長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致使我國(guó)環(huán)境資源問(wèn)題日益復(fù)雜，傳統(tǒng)環(huán)境問(wèn)題沒(méi)有得到解決，新的環(huán)境問(wèn)題又在不斷出現(xiàn)，呈現(xiàn)出暴發(fā)型、復(fù)合型、壓縮型的局面，嚴(yán)重威脅到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。嚴(yán)峻的環(huán)境資源形勢(shì)必須依賴嚴(yán)格的環(huán)保手段。
其次，污染減排是促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)融合的有效手段。環(huán)境問(wèn)題從根本上說(shuō)是人與自然關(guān)系問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境協(xié)調(diào)問(wèn)題。污染減排一方面通過(guò)減少主要污染物排放總量，降低自然環(huán)境中污染物含量，達(dá)到治理污染、改善環(huán)境的目的；另一方面又通過(guò)污染排放總量控制，約束粗放增長(zhǎng)，推進(jìn)集約發(fā)展，形成對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的倒逼機(jī)制。
再次，污染減排是協(xié)調(diào)宏觀、微觀環(huán)境問(wèn)題的重要平臺(tái)。從宏觀方面看，污染減排需要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，關(guān)注產(chǎn)業(yè)和能源政策，關(guān)注技術(shù)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，從經(jīng)濟(jì)和能源層面把握主要污染物排放增量情況；同時(shí)，污染減排還需要加強(qiáng)排放總量的分配和減排計(jì)劃的制定，這必然涉及全國(guó)各地區(qū)、重要區(qū)域、流域和重點(diǎn)行業(yè)等發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展階段、環(huán)境容量和減排潛力等綜合問(wèn)題。從微觀方面看，污染減排不僅需要通過(guò)工程、結(jié)構(gòu)和管理等具體的減排項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)，而且必須建立和完善配套的污染排放總量核查、核算等具體方式方法和制度體系，以及保障減排設(shè)施有效運(yùn)行的政策措施。
此外，污染減排是統(tǒng)籌行政和市場(chǎng)手段的有效載體。加強(qiáng)主要污染物排放總量控制，并通過(guò)5年減排規(guī)劃、年度減排計(jì)劃以及嚴(yán)格的責(zé)任考核等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，具有較濃厚的行政色彩，可以較好地發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義行政體制的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)政府的環(huán)保責(zé)任和環(huán)保為民的執(zhí)政理念。同時(shí)，加強(qiáng)污染物排放總量控制，推進(jìn)污染減排，必然會(huì)使污染物排放總量指標(biāo)日益成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，成為企業(yè)發(fā)展的重要資本，這就為排污交易創(chuàng)造了市場(chǎng)化條件。污染減排不僅需要更多地依賴行政手段，而且隨著工作的推進(jìn)，排污交易、環(huán)境補(bǔ)償、排污收費(fèi)等市場(chǎng)化手段將會(huì)日益重要。污染減排是有效統(tǒng)籌行政和市場(chǎng)手段治理環(huán)境的重要載體。
污染減排在探索中實(shí)踐
幾年來(lái)，面對(duì)污染減排工作基礎(chǔ)薄弱、矛盾突出的實(shí)際情況，環(huán)保部門進(jìn)行了積極而有益的探索:一是秉持了一個(gè)理念，即環(huán)境必須與經(jīng)濟(jì)相融合，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面、從再生產(chǎn)全過(guò)程研究解決環(huán)境問(wèn)題；二是明確了一個(gè)思路，即污染減排必須充分依賴各級(jí)政府和有關(guān)部門；三是建立了一套制度，即建立了減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核體系，并配套制定了總量核查核算及相關(guān)制度方法；四是培養(yǎng)了一支隊(duì)伍，即從上到下培養(yǎng)了一支比較專業(yè)的污染減排隊(duì)伍。此外，還及時(shí)研究推進(jìn)了嚴(yán)格考核、加強(qiáng)調(diào)度、強(qiáng)化預(yù)警、淡化基數(shù)以及工程減排、結(jié)構(gòu)減排、管理減排等一系列措施。通過(guò)不斷的探索并在探索中勇于實(shí)踐，逐步打開(kāi)了污染減排的工作局面，取得了十分可喜的成果:
(一)促進(jìn)了環(huán)保能力建設(shè)。通過(guò)污染減排管理機(jī)制，“十一五”以來(lái)極大地加快了環(huán)保能力建設(shè)。一是初步建成了比較配套的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察、重點(diǎn)污染源在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力；二是我國(guó)火電脫硫機(jī)組比例從2005年的不足12％，提高到目前約62％；三是各類城鎮(zhèn)污水處理廠相繼建成，污水處理能力和污水處理率得到提高，一些多年難以建成的污水處理廠由于減排倒逼機(jī)制而迅速建成運(yùn)行。四是3000多家重點(diǎn)排污企業(yè)建成深度治理設(shè)施，極大地提升了我國(guó)工業(yè)污染治理水平。
(二)推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。淘汰關(guān)閉落后產(chǎn)能是實(shí)現(xiàn)污染減排的一項(xiàng)重要措施，也是污染減排要達(dá)到的一個(gè)重要目標(biāo)。由于減排考核機(jī)制和總量控制機(jī)制，各地區(qū)、各有關(guān)部門和企業(yè)紛紛加大了上大壓小、減量置換、關(guān)停落后的步伐。
(三)遏制了環(huán)境惡化勢(shì)頭。通過(guò)污染減排，遏制了我國(guó)化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量長(zhǎng)期增長(zhǎng)的勢(shì)頭，2007年首次實(shí)現(xiàn)“雙下降”，2008年保持了“雙下降”，今年上半年繼續(xù)呈現(xiàn)雙下降的良好態(tài)勢(shì)。
(四)豐富了環(huán)保工作內(nèi)涵。一是強(qiáng)化了環(huán)保部門的綜合協(xié)調(diào)職能。二是擴(kuò)大了環(huán)保工作的領(lǐng)域和縱深。三是強(qiáng)化了環(huán)保部門的職能。
(五)提升了社會(huì)環(huán)保理念。減排不僅僅是一項(xiàng)環(huán)保工作，也是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作，還是一項(xiàng)社會(huì)工作，并已日益成為一種社會(huì)理念、生活方式和發(fā)展模式，推動(dòng)了社會(huì)各界積極參與資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，提升了社會(huì)環(huán)保理念。
污染減排任重道遠(yuǎn)
污染減排雖然取得了階段性成果，但依然面臨許多困難和挑戰(zhàn)。從近期看，金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響仍在繼續(xù)，擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)的壓力依然很大，污染減排面臨的形勢(shì)更為復(fù)雜。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)正處于工業(yè)化、城市化加速發(fā)展階段，對(duì)重化產(chǎn)業(yè)有著剛性需求，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，這必然會(huì)給污染減排形成持續(xù)的壓力。從減排工作自身看，隨著工作的深入，以污水處理廠、火電脫硫設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的工程減排空間日益縮小，減排難度逐步加大；大氣環(huán)境氮氧化物污染和水環(huán)境富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出，擴(kuò)大污染減排范圍的壓力日顯。面對(duì)今后污染減排復(fù)雜的形勢(shì)，我們必須進(jìn)一步加強(qiáng)謀劃，夯實(shí)基礎(chǔ)，堅(jiān)定意志，勇于創(chuàng)新，一如既往持續(xù)地推進(jìn)減排工作。
(一)確保完成“十一五”目標(biāo)。“十一五”前3年，在十分困難的情況下，實(shí)現(xiàn)了任務(wù)完成進(jìn)度趕上時(shí)間進(jìn)度；今年以來(lái)，在金融危機(jī)復(fù)雜形勢(shì)下，堅(jiān)持減排“目標(biāo)不變、要求不降、力度不減”，保持了污染減排持續(xù)推進(jìn)的良好態(tài)勢(shì)。今年是減排沖刺年，明年是決勝年，必須牢牢把握減排工作的主動(dòng)權(quán)，抓住機(jī)遇，克服困難，一方面充分利用國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需之機(jī)，大力推進(jìn)減排工程建設(shè)，充分借助市場(chǎng)倒逼機(jī)制，加快結(jié)構(gòu)減排進(jìn)度；另一方面努力克服金融危機(jī)對(duì)減排的負(fù)面影響，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，加強(qiáng)減排監(jiān)管，保障減排設(shè)施有效運(yùn)行，提高減排效益和投資效益。
(二)科學(xué)謀劃“十二五”思路。“十二五”污染減排的任務(wù)更重，難度更大。要認(rèn)真總結(jié)分析“十一五”減排經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極謀劃“十二五”思路。一是要研究分析化學(xué)需氧量和二氧化硫繼續(xù)減排的指標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域和主要措施。二是要研究明確新增污染物，如氮氧化物、氨氮等納入減排的必要性、可行性以及配套技術(shù)和基礎(chǔ)支撐條件。三是要研究污染減排的領(lǐng)域，除繼續(xù)做好工業(yè)、生活等領(lǐng)域減排外，應(yīng)研究將交通、農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖等納入減排范圍的可行性。四是要研究拓寬減排內(nèi)容，在現(xiàn)行以行政區(qū)劃作為減排考核單位的基礎(chǔ)上，考慮加強(qiáng)重點(diǎn)流域、區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)或企業(yè)等針對(duì)性的減排考核管理。五是研究污染減排的管理創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題，進(jìn)一步完善減排管理制度體系、方法體系和核算體系。
(三)切實(shí)加強(qiáng)減排基礎(chǔ)性工作。污染減排涉及經(jīng)濟(jì)政策、技術(shù)政策、排放強(qiáng)度、排污系數(shù)、考核評(píng)估體系等一系列問(wèn)題，而且全國(guó)各地區(qū)差異明顯，加強(qiáng)污染減排基礎(chǔ)性工作是確保污染減排科學(xué)、規(guī)范的前提。一要從實(shí)踐上升到理論，加強(qiáng)污染減排的理論研究，增強(qiáng)理論指導(dǎo)，提高工作的預(yù)見(jiàn)性；二要研究完善環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，規(guī)范統(tǒng)計(jì)范圍和方法，盡可能核準(zhǔn)基數(shù)，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與減排核算數(shù)據(jù)的銜接；三要加強(qiáng)行業(yè)排放強(qiáng)度、人均排放系數(shù)、單位GDP排放情況等問(wèn)題的深入研究，科學(xué)規(guī)范排污增量核算方法；四要加強(qiáng)并規(guī)范減排管理信息化工作，充分利用信息化手段，努力創(chuàng)新核查核算方法。
(四)大力推進(jìn)減排市場(chǎng)化機(jī)制。目前污染減排主要依靠行政手段，但人為性強(qiáng)，容易積累矛盾。下一步必須推進(jìn)污染減排的市場(chǎng)化機(jī)制。一方面應(yīng)積極完善污染減排稅價(jià)政策。協(xié)商有關(guān)部門研究出臺(tái)污水處理廠運(yùn)行電價(jià)、非電行業(yè)脫硫和火電行業(yè)脫硝電價(jià)優(yōu)惠政策；適度提高城鎮(zhèn)污水處理收費(fèi)和排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；建立完善企業(yè)和地區(qū)減排財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)經(jīng)濟(jì)的辦法促進(jìn)減排。另一方面要加強(qiáng)排污交易試點(diǎn)步伐。在太湖、浙江排污交易試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，積極完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，合理確定企業(yè)排污權(quán)責(zé)，逐步規(guī)范排污交易管理辦法，強(qiáng)化排污總量控制，促進(jìn)外部環(huán)境成本內(nèi)部化，推進(jìn)污染減排可持續(xù)發(fā)展。
(五)努力強(qiáng)化減排的倒逼機(jī)制。節(jié)能減排是改善環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要抓手。要進(jìn)一步加強(qiáng)排污總量控制，嚴(yán)格總量指標(biāo)管理，把排污總量指標(biāo)作為新上項(xiàng)目的前置條件，進(jìn)一步強(qiáng)化污染減排對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的倒逼機(jī)制，約束企業(yè)盲目投資擴(kuò)產(chǎn)，限制地方經(jīng)濟(jì)粗放增長(zhǎng)，進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)“上大壓小”、減量置換、關(guān)停并轉(zhuǎn)、結(jié)構(gòu)升級(jí)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局，淘汰、取締落后產(chǎn)能，大力推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)。
(六)加強(qiáng)減排政策、法規(guī)建設(shè)。著眼于污染減排和排污總量管理工作的長(zhǎng)期性和艱巨性，必需加強(qiáng)污染減排政策和法規(guī)建設(shè)，這既是做好減排工作的必然要求，也是依法行政的客觀需要。重點(diǎn)突出3個(gè)方面:研究開(kāi)展污染減排高層次立法工作，提高法規(guī)制度權(quán)威性；建立完善污染減排總量控制、排污交易、排污許可等配套法規(guī)體系，搞好統(tǒng)籌銜接；根據(jù)國(guó)務(wù)院節(jié)能減排綜合性工作方案，細(xì)化區(qū)域限批、行政處罰、企業(yè)責(zé)任追究等處罰措施，以便于更好地操作執(zhí)行。
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