生態(tài)紅線是什么線
將“生態(tài)紅線”鍵入搜索引擎谷歌，會(huì)在0.28秒里蹦出521萬條搜索結(jié)果。
2013年11月12日，十八屆三中全會(huì)公報(bào)明確提出“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”，這是該提法首次在黨中央文件中正式出現(xiàn)。這也是自半年前，中央領(lǐng)導(dǎo)人提及之后，國家再度將這一概念放入生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)。
半年間迅速升溫，媒體聚焦，學(xué)界行動(dòng)，各相關(guān)部門爭吃“螃蟹”。
2013年7月，國家林業(yè)局啟動(dòng)了生態(tài)紅線保護(hù)行動(dòng)；兩個(gè)月后，環(huán)保部對外通報(bào)，“力爭在2014年完成全國生態(tài)紅線劃定技術(shù)工作”；而國家海洋局近年來推行的海洋紅線制度也涉及陸地區(qū)域。
然而，各部門高調(diào)表態(tài)的背后，生態(tài)紅線到底是什么線，卻仍然未有官方解釋。
接受南方周末記者采訪的學(xué)者一致的看法是，生態(tài)紅線是不可觸碰的底線，也是我國生態(tài)安全的最低保障。不過，在具體內(nèi)涵上，卻各有解讀。
環(huán)保部全國生態(tài)紅線劃定技術(shù)組的組長、環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所（以下簡稱南京環(huán)科所）所長高吉喜早在2012年起，就牽頭制定環(huán)保部生態(tài)紅線項(xiàng)目。在他的定義中，生態(tài)紅線將為我國1/4國土提供有效保護(hù)，主要分為重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱區(qū)三大區(qū)域。
這更像是國土上的規(guī)劃線，相比這一具體細(xì)致的自然空間區(qū)劃，一些學(xué)者更愿意將之看成是一個(gè)系統(tǒng)工程。
“我理解的生態(tài)紅線是系統(tǒng)性的，需要不斷完善的。”在環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南看來，“生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該設(shè)立人口、資源和環(huán)境3大紅線體系，生態(tài)紅線不僅包括自然生態(tài)功能保障，也應(yīng)該包括環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。我們已有的水的控制總量、大氣的、土壤的標(biāo)準(zhǔn)，從目前來看，是很難放入目前狹義的只關(guān)注自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)紅線的概念里。”
與王金南觀點(diǎn)類似，環(huán)保部政研中心主任夏光則認(rèn)為，生態(tài)紅線體系具體指三個(gè)方面：第一個(gè)是區(qū)域性的劃線，將一些脆弱地區(qū)如大江大河的水源地劃成禁止開發(fā)區(qū)，不準(zhǔn)搞開發(fā)建設(shè)，也不以GDP評價(jià)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展政績；二是資源消耗方面的約束上線，比如煤炭總量消耗和機(jī)動(dòng)車總量都要有控制的上限；三是污染物的排放要有底線。
江蘇省環(huán)境信息中心主任何春銀也認(rèn)為，生態(tài)紅線不能等同于區(qū)域紅線，生態(tài)紅線應(yīng)該有立體的內(nèi)涵。他舉例，劣五類應(yīng)該是水生態(tài)紅線，灰霾應(yīng)該是大氣生態(tài)紅線，重金屬超標(biāo)應(yīng)該是土壤生態(tài)紅線等。
諸多討論下，并沒有一個(gè)寫在紙面上的標(biāo)準(zhǔn)答案。
而且，作為國家戰(zhàn)略，生態(tài)紅線該由什么部門具體執(zhí)行，也依然存在爭論。一些學(xué)者開始擔(dān)心單個(gè)部門能否勝任。“環(huán)保部門先天不足，不能很好將紅線對應(yīng)到空間上，需要規(guī)劃部門的配合來做。”深圳市城市規(guī)劃研究所所長盛鳴表示，必須由多個(gè)部門協(xié)調(diào)的工作，特別需要規(guī)劃、國土部門的參與。
“不會(huì)有矛盾，各地方的方案都會(huì)交由省政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)。”高吉喜并不認(rèn)為環(huán)保部的生態(tài)紅線會(huì)和其他部門產(chǎn)生沖突。
試點(diǎn)遇冷，先行者受益
生態(tài)紅線這種具體落地上的疑惑，已在地方試點(diǎn)上出現(xiàn)。
在高吉喜的課題中，內(nèi)蒙古、江西、廣西、湖北成為了四個(gè)拔頭籌的試點(diǎn)省份。紅線技術(shù)組的成員之一、南京環(huán)科所博士鄒長新說，四地的劃分技術(shù)指南已基本完成，還在和地方做最后的協(xié)商。
然而，南方周末記者從四地環(huán)保部門了解到，盡管環(huán)保部不遺余力推進(jìn)，但各省仍不明所以，顯得有些動(dòng)力不足。
“（各類）試點(diǎn)太多了，（生態(tài)紅線）到底要干嘛還不清楚。”湖北環(huán)保系統(tǒng)一名工作人員說。而廣東省環(huán)保廳拒絕采訪的理由則是，“這屬于國土規(guī)劃部門管”。
案牘上的規(guī)劃涉及復(fù)雜的利益調(diào)整。高吉喜的團(tuán)隊(duì)和試點(diǎn)地方協(xié)商時(shí)，就感到了這種壓力，一個(gè)小點(diǎn)有時(shí)候改了四五稿。“推行生態(tài)紅線最大的阻力還是保護(hù)與發(fā)展的矛盾，眼前利益與長遠(yuǎn)利益的矛盾。劃定紅線的面積太大會(huì)影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。”
“紅線畢竟是要落地，畫在紙面上的還是會(huì)和實(shí)際情況不同。”廣西環(huán)保廳一名工作人員說。
“指標(biāo)是一個(gè)很復(fù)雜的體系。各地方的發(fā)展情況不一樣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平環(huán)境容量都不一樣，必須因地制宜。”湖北省環(huán)保廳生態(tài)處處長王虛谷說。
這一點(diǎn)高吉喜深有體會(huì)：“不是想劃就劃完了，如果要真正落地，一定要地方認(rèn)可，難就難在協(xié)調(diào)和可操作性上。”在他看來，有矛盾很正常，就像家里裝修房子，祖孫三代都會(huì)有意見，況且是涉及無數(shù)縣市的利益調(diào)整。
幸運(yùn)的是，相比試點(diǎn)省份并不清晰的推進(jìn)路線，一些城市在多年前就已是先行者。
王金南記得，早在2005年，廣東省就提出珠三角區(qū)域“紅線調(diào)控、綠線提升、藍(lán)線建設(shè)”的總體戰(zhàn)略，要求對12.13%的陸域（5058平方公里）實(shí)行紅線管控，實(shí)際上就是現(xiàn)在的生態(tài)紅線。而且該紅線經(jīng)廣東省人大批復(fù)，分解到9個(gè)城市強(qiáng)制實(shí)行，而且效果很好。2013年10月，廣東省住建廳要求全省各地劃定生態(tài)控制線方案，并于2014年4月底完成劃定工作。
2005年，深圳市劃定基本生態(tài)控制線，一舉將占全市陸地面積約50%的土地劃為基本生態(tài)控制線，同時(shí)出臺《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境“鐵線”。
“從我們專業(yè)的角度來說，（生態(tài)紅線）不是新鮮的事情。”盛鳴說。作為深圳規(guī)劃的重要參與者，他回憶起當(dāng)年的情形，用“不得已而為之”來描述。深圳當(dāng)時(shí)城市建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)張，人口、土地、能源與水資源、環(huán)境承載力都“難以為繼”，為此，寸土寸金的深圳不得不“非常艱難地”劃定了這條控制線。
而八年過去，除重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施和公園之外，線內(nèi)基本沒有再建設(shè)。“擋住了很多違規(guī)建設(shè)，當(dāng)時(shí)看是緊箍咒，現(xiàn)在價(jià)值一下子就上來了。”盛鳴把這視為規(guī)劃事業(yè)生涯中最具自豪感的事。
盡管深圳得到了一致的贊賞，但一些做法無法挪用。深圳市規(guī)劃國土委一名工作人員解釋，深圳是為遏制城市用地建設(shè)無序開發(fā)，而目前提到的生態(tài)紅線更多是為了保障自然生態(tài)安全。“理念和方法和程序完全是可以借鑒的。”盛鳴說。
紅線或成“懸著的線”
在一些專家看來，生態(tài)紅線劃定后的實(shí)施仍是困難重重。
王金南就有一連串疑問：“自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)有了一套法則，紅線會(huì)不會(huì)再建立新規(guī)則？新的補(bǔ)償機(jī)制如何建立？黨政績效考核怎么計(jì)算？涉及多部門管理的區(qū)域，如何協(xié)調(diào)？”這些問題在2010年國家劃定全國主體功能區(qū)時(shí)就已暴露，一些地方抵制情緒嚴(yán)重，收效不佳。
“現(xiàn)在學(xué)術(shù)上沒有達(dá)成共識，社會(huì)上也需要達(dá)成共識。很難這么匆忙可以決定的。”中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系教授宋國君直言。
高吉喜認(rèn)為，無論是《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中的重要生態(tài)功能區(qū)，還是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，其面積都非常大，有些甚至包括多個(gè)地市和區(qū)縣。在實(shí)際操作層面，無法做到有效保護(hù)。因此，生態(tài)紅線會(huì)更“精細(xì)”：“雖然面積小了，但能實(shí)現(xiàn)真正意義上的生態(tài)保護(hù)。”他舉例，以橫斷山區(qū)、秦巴山地、黃土高原、東北林區(qū)、青藏高原等為例，在重要（點(diǎn)）生態(tài)功能區(qū)中占全國面積的38.7％，而這個(gè)數(shù)字在生態(tài)紅線區(qū)劃中只有23.3％。
另一個(gè)擔(dān)憂是，紅線如何能真正成為“鐵線”？多年來，即便是國家級自然保護(hù)區(qū)，因建設(shè)項(xiàng)目被迫調(diào)整的案例屢見不鮮。
“紅線必須要有法律保障。”宋國君反復(fù)提醒。這也是高吉喜的共識。“對自然保護(hù)區(qū)等已經(jīng)有制度或條例的，仍要嚴(yán)格遵守。對新劃定沒有法律保障的紅線，要盡快制定與紅線性質(zhì)相適宜的管理機(jī)制。”
“紅線如果不能通過法律加以固定，就是一條懸著的線了。”王金南并不希望生態(tài)紅線倉促劃出，而建議從頂層設(shè)計(jì)上認(rèn)真考慮。
專家的建言并不能阻止地方的熱潮。2013年6月，并不在試點(diǎn)省份里的江蘇率先公布了生態(tài)紅線區(qū)域規(guī)劃，成為了第一個(gè)發(fā)布省級層面生態(tài)紅線的地區(qū)。在給南方周末記者的書面回復(fù)里，江蘇早在2012年5月就啟動(dòng)了該省重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃的修編工作，只不過如今更名為“江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃”。
