免费人成黄页在线观看忧物_精品久久久久久久_久久精品久久久_怡红院老首页主页入口

當(dāng)前位置:首頁(yè) >> 綜合 >>內(nèi)容詳細(xì)

環(huán)境問(wèn)責(zé):“離任審計(jì)”和“終身追究”如何落地

2013-11-28 15:28:49  
    《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)中,在加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)部分,提出了“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì),建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。
 
    這個(gè)三階段式的提法,基本可以看作是一個(gè)縮小版的地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境問(wèn)責(zé)體系。但是,其中有待澄清的問(wèn)題有:自然資源資產(chǎn)涵蓋范圍過(guò)小,只是環(huán)境評(píng)價(jià)中的一部分,并沒(méi)有涵蓋環(huán)境污染和環(huán)境健康等內(nèi)容。而“領(lǐng)導(dǎo)干部”如何界定,到底誰(shuí)是審計(jì)和終身追究責(zé)任的對(duì)象、誰(shuí)是政策設(shè)計(jì)執(zhí)行主體等重要問(wèn)題沒(méi)有明確,使這三個(gè)提法仍然有待進(jìn)一步準(zhǔn)確定義。
 
    但是,這樣的提法,在《決定》的整個(gè)生態(tài)文明部分中仍占有相當(dāng)?shù)恼邉?chuàng)新意義,顯示了中央開(kāi)始認(rèn)可地方主要領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境問(wèn)責(zé)體系的重要性。
 
    負(fù)債表:僅自然資產(chǎn)是不夠的
 
    “自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”的概念,可能延續(xù)的是綠色GDP中的概念,實(shí)際上只是地方政府環(huán)境績(jī)效考核指標(biāo)體系的一部分。
 
    僅僅強(qiáng)調(diào)“自然資源資產(chǎn)負(fù)債”可能是不夠的。首先,自然資源資產(chǎn)主要包括土地、森林、礦產(chǎn)、水和海洋等領(lǐng)域,只是“局部的”環(huán)境資產(chǎn),并不能反映全部的環(huán)境質(zhì)量狀況。如在當(dāng)下空氣和水污染十分嚴(yán)重的情況下,環(huán)境考核中包含室內(nèi)外空氣污染對(duì)人類健康的影響等環(huán)境健康指標(biāo)就十分必要。國(guó)外環(huán)境健康在整個(gè)環(huán)境績(jī)效考核指標(biāo)體系中,最高已達(dá)50%的份額。
 
    其次,如果僅僅以自然資產(chǎn)負(fù)債為考核內(nèi)容,后續(xù)的離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的范圍過(guò)小,無(wú)法準(zhǔn)確考核和合理追蹤問(wèn)責(zé)。
 
    我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績(jī)效考核的主要法規(guī),是2006年中組部頒布實(shí)施的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)(試行辦法)》。其中,涉及環(huán)境績(jī)效考核的只有環(huán)境保護(hù)、資源消耗與安全生產(chǎn)、耕地等資源保護(hù)3個(gè)評(píng)價(jià)要點(diǎn);而且沒(méi)有進(jìn)一步分解成可執(zhí)行的具體指標(biāo),也沒(méi)有對(duì)考核權(quán)重進(jìn)行規(guī)定。地方組織部門都是根據(jù)這三個(gè)要點(diǎn)自行設(shè)計(jì)當(dāng)?shù)氐目己朔桨负蜋?quán)重。
 
    目前,各地政府環(huán)境考核指標(biāo)體系,如廣東、河北,江西等都比較完善??己藱?quán)重也在不斷提升,從2005年平均5%,到2008年江西省的16.7%,再到最近天津市的22%。
 
    但是,這些指標(biāo)體系的問(wèn)題是沒(méi)有延續(xù)性。有的地方領(lǐng)導(dǎo)換屆后,原有指標(biāo)便不再執(zhí)行。另外,因?yàn)?ldquo;考核數(shù)據(jù)內(nèi)部化”問(wèn)題,考核數(shù)據(jù)的可信度存在相當(dāng)問(wèn)題。上述離任審計(jì)和追責(zé)制的建立,將根本改變這種狀況。
 
    離任審計(jì):如何解決“下級(jí)考核上級(jí)”
 
    這條提法的意義,關(guān)鍵在于“離任審計(jì)”的提出。但在《決定》中,離任審計(jì)的范疇是自然資源資產(chǎn),范圍過(guò)小,自然資源資產(chǎn)的審計(jì)是環(huán)境審計(jì)的一部分,應(yīng)該擴(kuò)大到環(huán)境績(jī)效審計(jì)。
 
    目前國(guó)內(nèi)對(duì)于離任環(huán)境審計(jì)還沒(méi)有政策實(shí)踐,北京政通境和節(jié)能研究所(以下簡(jiǎn)稱“境和”)2010年提出過(guò)政策模型,并在廣東等華南四省作過(guò)調(diào)研和執(zhí)行機(jī)制設(shè)計(jì)。
 
    “境和”調(diào)研發(fā)現(xiàn),如果這項(xiàng)審計(jì)由獨(dú)立第三方實(shí)施,才可能解決長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)???jī)效考核“內(nèi)部化”,即“下級(jí)考核上級(jí)”的困局。
 
    所謂“下級(jí)考核上級(jí)”,是指一屆政府主要領(lǐng)導(dǎo)任中或離任的環(huán)境績(jī)效考核,雖然是由上級(jí)黨委通過(guò)組織部門實(shí)施,但通常都是由該屆政府下屬的環(huán)境保護(hù)廳局負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的。也就是說(shuō),由環(huán)保廳局長(zhǎng)考核書記市長(zhǎng)??己私Y(jié)果的可信度顯然難以保證。而如果改由環(huán)保部環(huán)保督察中心和國(guó)家審計(jì)署派出機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)行,實(shí)現(xiàn)了第三方考核,這才能從根本上改善考核的公正性和可信度。
 
    “境和”此項(xiàng)目征詢了國(guó)家審計(jì)署經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)司有關(guān)業(yè)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn),在技術(shù)上是完全可行的,不僅能夠?qū)Α稕Q定》中的“自然資源資產(chǎn)”進(jìn)行離任審計(jì),政策合規(guī)性和績(jī)效審計(jì)等內(nèi)容也是可以審計(jì)實(shí)施的。
 
    終身追究:民眾參與+人事檔案追蹤卡
 
    在環(huán)境領(lǐng)域,終身追究制要解決的是環(huán)境問(wèn)題的滯后性。大多數(shù)環(huán)境危害都是在項(xiàng)目運(yùn)行多年后才出現(xiàn),這是個(gè)世界性的難題。在我國(guó),因?yàn)榈胤街饕I(lǐng)導(dǎo)任期過(guò)短(據(jù)中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)2002-2006年對(duì)100個(gè)地市的統(tǒng)計(jì),市長(zhǎng)的平均任期不到3年),加劇了滯后性問(wèn)題。
 
    不過(guò),中國(guó)的政治體制為解決滯后性問(wèn)題預(yù)設(shè)了更多的可能性。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本是由政府掌控,地方政府“黨政一把手”在項(xiàng)目批準(zhǔn)建設(shè)中起著至關(guān)重要的作用。事后追究環(huán)境責(zé)任的主體比較明確。
 
    國(guó)內(nèi)目前生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的研究和實(shí)踐基本是空白。“境和”在2012-2013年,開(kāi)發(fā)了一個(gè)整合各部門和地方受侵害民眾的環(huán)境問(wèn)責(zé)追蹤綜合執(zhí)行程序。
 
    當(dāng)民眾可能受到環(huán)境侵害時(shí),可向本地縣級(jí)人大城建和環(huán)境工作委員會(huì),和環(huán)保部區(qū)域環(huán)保督察中心同時(shí)分別提交動(dòng)議。由該縣級(jí)人大環(huán)境工作委員會(huì)負(fù)責(zé)啟動(dòng)事件調(diào)查,并向本級(jí)組織部門提交動(dòng)議調(diào)查結(jié)果。由縣級(jí)組織部門逐級(jí)上報(bào)至對(duì)被追責(zé)領(lǐng)導(dǎo)有處理權(quán)責(zé)的組織部門。
 
    由該組織部門組織環(huán)保部區(qū)域環(huán)保督查中心、審計(jì)署區(qū)域?qū)徲?jì)特派員機(jī)構(gòu)、外部專家、有關(guān)當(dāng)事社區(qū)和NGO代表(這四方代表比例必須過(guò)有效決議數(shù))和地方有關(guān)環(huán)境保護(hù)部門等聯(lián)合組成事件處理專家組,啟動(dòng)事件調(diào)查核實(shí)程序。調(diào)查核實(shí)程序之后,由該組織部門作出追責(zé)等處理決定。
 
    民眾通過(guò)人大,有序參與到環(huán)境污染監(jiān)督問(wèn)責(zé)當(dāng)中,能夠改善環(huán)保部門與地方政府博弈中的不利地位。
 
    此外,還可以設(shè)置“環(huán)境問(wèn)責(zé)追蹤卡”,即在管理最為嚴(yán)格的主要領(lǐng)導(dǎo)干部人事檔案中,設(shè)置一張環(huán)境績(jī)效考核、環(huán)境問(wèn)責(zé)追蹤卡。這張卡片,將記錄所有其批建的重大項(xiàng)目及其發(fā)生的環(huán)境危害,跟蹤記錄并可追溯其環(huán)境責(zé)任一生。
 
    厘清誰(shuí)是“領(lǐng)導(dǎo)干部”
 
    考究《決定》中的制度設(shè)計(jì),責(zé)任主體的厘清實(shí)際上非常關(guān)鍵,即“領(lǐng)導(dǎo)干部”如何界定,否則,環(huán)境績(jī)效無(wú)從考核,終身追究也無(wú)法追責(zé)。
 
    地方政府“黨政一把手”是地方環(huán)境保護(hù)最重要的兩個(gè)利益相關(guān)者。其環(huán)境問(wèn)責(zé)體系建設(shè)的缺失,是中國(guó)環(huán)境治理主要制度癥結(jié)所在。如果“領(lǐng)導(dǎo)干部”僅界定為環(huán)保系統(tǒng)的官員,則基本上是原地踏步式的政策設(shè)計(jì),沒(méi)有太大的意義。
 
    能否由中組部牽頭,在黨的領(lǐng)導(dǎo)干部考核的法規(guī)中作出離任環(huán)境審計(jì)和終身追責(zé)的相關(guān)規(guī)定,是能否實(shí)現(xiàn)主要領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境問(wèn)責(zé)體系建設(shè)的關(guān)鍵,是《決定》之后需要關(guān)注的政策走向。
 
    同時(shí),在頂層設(shè)計(jì)落地的過(guò)程中,吸納民間智庫(kù)合理建言的過(guò)程,不僅是引智,而且將獲得更多的民眾支持,也許可以此來(lái)制衡反對(duì)改革的利益集團(tuán)。但是,目前民間智庫(kù)的政策建議上傳十分困難。建議中央在上傳渠道的開(kāi)放透明方面做出機(jī)制設(shè)計(jì)。比如,在新華社最高級(jí)別內(nèi)參開(kāi)辟智庫(kù)策議專刊,定期對(duì)重大問(wèn)題公開(kāi)吸納政策建議。這樣,民間智庫(kù)能夠平等地參與政策建議選拔上報(bào),體制內(nèi)外智庫(kù)的研究質(zhì)量都會(huì)在良性競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下好轉(zhuǎn)。
 
    (作者為北京政通境和節(jié)能研究所主任)

會(huì)員驗(yàn)證

提交關(guān)閉