2014-03-05 10:23:49
2014年全國兩會大幕已啟，霧霾與兩會再次遭遇，成為代表們關(guān)注的焦點。“治理大氣污染，改善環(huán)境空氣質(zhì)量是生態(tài)文明建設(shè)中最重要、最緊迫的任務(wù)，亟需更符合當(dāng)前形勢、更嚴(yán)格、更具前瞻性的法制保障。”3月3日，全國人大代表、天津市環(huán)境保護局總工程師包景嶺在接受本報記者專訪時說。“人民群眾迫切希望政府采取有效措施，改善空氣質(zhì)量。”包景嶺認為，黨的十八屆三中全會提出，要實行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境，但現(xiàn)有法律顯然嚴(yán)重滯后于當(dāng)前環(huán)境保護工作需要。
《環(huán)境保護法》
寫入責(zé)任追究和環(huán)境損害賠償制度
用追責(zé)約束權(quán)力濫用
“不必諱言，大多數(shù)地區(qū)還是更加注重經(jīng)濟發(fā)展和眼前利益。”包景嶺說，特別是某些主政一方的官員，為了追求短期政績，不顧環(huán)境容量和環(huán)境敏感程度，上馬高能耗、重污染項目，有一些具有重大環(huán)境隱患，有的甚至已經(jīng)形成了現(xiàn)實的環(huán)境損害。但是，由于沒有相應(yīng)的立法，無法對決策者進行責(zé)任追究。
“開發(fā)完一個地方，抱著政績就走，卻遺留下很多問題。”包景嶺認為，根據(jù)現(xiàn)在國家行政體制改革方向，很多審批項目要下放，而在審批權(quán)力下放的同時，并沒有相應(yīng)的責(zé)任下放。“權(quán)利在人那里，責(zé)任卻不知道在哪里。”
“環(huán)保法修訂宜粗不宜細。”包景嶺認為，地方的相關(guān)條例要根據(jù)作為基本法的《環(huán)保法》制定，把主要的制度寫入，地方可根據(jù)各自特征制定條例。還以審批權(quán)下放為例，越是基層的地方官員，唯GDP的政績觀就越強，同時，在某一個地方的實際工作、“負責(zé)”的年限也越短，很少考慮長遠的環(huán)境問題。
“這種情況下，如何改變他們的政績觀？”包景嶺說，就要讓他們時刻惦記著自己曾經(jīng)審批的項目。“對其審批的項目，有些在任期內(nèi)就出現(xiàn)了環(huán)境污染問題，要立刻追究；有些可能一時半會兒看不出來，比如重金屬對土壤、河流底泥的污染等累積性污染，即便在3年、5年，甚至10年、20年之后，出現(xiàn)問題還要找他們的責(zé)任。”
“責(zé)任終生追究制度一定要建立，這與權(quán)責(zé)結(jié)合制度一脈相承。”包景嶺分析說，國家立法規(guī)定這一制度后，地方制定相應(yīng)的條例時也要寫入，而作為省、市級的主管領(lǐng)導(dǎo)，是要負責(zé)的，他也一定會嚴(yán)格要求下屬各級地方嚴(yán)格負責(zé)，由此形成良性循環(huán)。
健全環(huán)境損害賠償制度
強制推行環(huán)境污染責(zé)任險
除了行政責(zé)任追究制度，他還建議將環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境污染責(zé)任險制度寫入《環(huán)保法》。他解釋說，由于環(huán)境損害賠償制度的缺失，有些環(huán)境污染事件造成的環(huán)境損害特別是生態(tài)功能的損害，難以籌集到足夠資金對受害人進行補償和對環(huán)境進行生態(tài)修復(fù)。健全環(huán)境損害賠償制度，建立以此為基礎(chǔ)的環(huán)境責(zé)任、環(huán)境管理體系，合理、合法地追究環(huán)境損害者的刑事和民事責(zé)任，可以使污染者負擔(dān)原則落到實處，從而有效分解和傳遞環(huán)境責(zé)任，應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)。
而對于部分環(huán)境損害賠償中，責(zé)任方無法支付巨額費用問題，包景嶺建議建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度，并將其寫入《環(huán)保法》。
“環(huán)境污染的責(zé)任以企業(yè)為主。而企業(yè)造成污染事故后，單一企業(yè)往往難以承受巨額賠償，”包景嶺說，所以要建立類似交通事故強制保險的責(zé)任險。出現(xiàn)了污染事故，消除環(huán)境影響、給受害者賠償?shù)榷加斜ｋU基金做保障。
“這是改革的大趨勢，發(fā)達國家都是這樣的。”包景嶺說，這屬于環(huán)境經(jīng)濟政策范疇。
我國已經(jīng)進入環(huán)境污染事故高發(fā)期，但污染事故發(fā)生后，善后處理沒有機制保障，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的賠償和恢復(fù)環(huán)境責(zé)任往往沒有落實，污染受害人不能及時獲得補償，引發(fā)了很多社會矛盾。“企業(yè)違法污染獲利，環(huán)境損害大家埋單”的現(xiàn)狀，使得我國建立有效的環(huán)境污染責(zé)任保險制度顯得十分緊迫。
現(xiàn)實問題是，我國自2011年就在江蘇、湖南、四川、重慶等多個省市開始了環(huán)境污染責(zé)任險試點，但企業(yè)投保并不積極，多數(shù)出于被迫，“重要原因是缺乏立法。”包景嶺認為，應(yīng)借助金融手段加強環(huán)境管理，通過強制手段保證環(huán)境污染責(zé)任保險順利實施，為全國范圍開展環(huán)境保險提供法律依據(jù)。
“連火箭發(fā)射都有保險了，企業(yè)卻還沒有上環(huán)境污染責(zé)任保險。”包景嶺說，“這個制度是沒有問題的，關(guān)鍵要在法里明確。”
《大氣污染防治法》
部門職責(zé)不明，制度缺乏法律依據(jù)
處罰手段單一，激勵機制有待完善
北京、陜西等地的大氣污染防治條例已經(jīng)通過地方人大審議出臺，上海已經(jīng)向社會廣泛征求意見，天津也已經(jīng)完成送審稿，江蘇則列入了今年的立法規(guī)劃，而現(xiàn)行的《大氣污染防治法》自2000年修訂之后，已實施近15年。
“大氣污染形勢已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行大氣法至少有四個方面的問題亟待解決。”包景嶺認為，大氣污染防治職責(zé)設(shè)定不明，協(xié)同協(xié)作機制缺乏可操作性，是當(dāng)前大氣污染治理過程中的首要問題。他分析說，生產(chǎn)方式粗放、生活方式欠文明，大氣污染物排放超負荷嚴(yán)重，是大范圍、長時間霧霾天氣的根本原因，而優(yōu)化生產(chǎn)方式、改變生活方式、改善生態(tài)環(huán)境，則需要能源、工業(yè)、交通、建設(shè)、國土、規(guī)劃、林業(yè)等多部門協(xié)同聯(lián)動，現(xiàn)行大氣法則對污染防治責(zé)任、尤其是部門職責(zé)設(shè)定不明確，對于部門協(xié)作管理方面的規(guī)定也相對原則化，缺乏具體、可操作的機制設(shè)計。
其次，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、總量控制、預(yù)警應(yīng)急等制度，是當(dāng)前解決大氣污染問題的重要手段，而在現(xiàn)行大氣法中卻沒有相應(yīng)規(guī)定，缺少法律依據(jù)。
再次，現(xiàn)行大氣法對各類違法行為處罰力度不夠，對于違法行為的處罰和大氣污染事故造成的危害補償額度均較低，且執(zhí)法周期長；同時，偏重行政處罰，一定程度上忽視了民事及刑事處罰，難以起到遏制環(huán)境違法的效果。結(jié)果是“違法成本低，守法成本高”，法律責(zé)任缺乏威懾力度。面對目前嚴(yán)峻的大氣環(huán)境問題，需要立即改變。
最后，經(jīng)濟政策在污染防治中發(fā)揮著重要作用，我國脫硫電價、脫硝電價等政策的實施已經(jīng)證明了經(jīng)濟政策的切實效果；而現(xiàn)行大氣法中，缺乏經(jīng)濟激勵機制，導(dǎo)致企業(yè)治污積極性不高。
大氣污染防治法修改核心問題： “不能再讓污染者牽著鼻子走了”
細化大氣污染防治部門職責(zé)
建立全社會共同治理機制
這其中，要進一步明確各級人民政府對轄區(qū)內(nèi)的大氣環(huán)境負責(zé)，發(fā)改、工信、建設(shè)、交通、公安、國土、規(guī)劃、林業(yè)等部門根據(jù)各自職責(zé)，對大氣污染防治予以推動和監(jiān)督管理。包景嶺解釋說，重要的是，要將大氣環(huán)境保護的目標(biāo)和任務(wù)完成情況納入各級政府和相關(guān)部門負責(zé)人年度考核評價內(nèi)容，將考核結(jié)果作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評的重要依據(jù)；同時，還要明確防治大氣污染是全社會共同責(zé)任，社會各組織都應(yīng)當(dāng)各負其責(zé)，相互監(jiān)督。
區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制
依靠法律制度固化
包景嶺說，應(yīng)將京津冀、長三角、珠三角等國家大氣污染防治重點區(qū)域劃定為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域，區(qū)域內(nèi)各地方協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出大氣環(huán)境問題，加強區(qū)域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，開展聯(lián)合執(zhí)法檢查。“我國在北京奧運會、上海世博會和廣州亞運會等大型活動期間，運用這一機制，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗。”
同時，應(yīng)將細顆粒物、揮發(fā)性有機物等納入總量控制范圍，并進一步強化總量減排的倒逼傳導(dǎo)機制，促進污染源頭治理、全過程控制和環(huán)境質(zhì)量改善。大氣法中還應(yīng)增加重污染天氣預(yù)警及大氣突發(fā)污染事故的應(yīng)急和處理制度。包景嶺表示。
嚴(yán)格罰則 提高違法成本
企業(yè)不能再靠犧牲環(huán)境獲利
“現(xiàn)在的處罰根本沒有力度。”包景嶺向記者舉例說，他曾到某家大企業(yè)檢查脫硫設(shè)備運行狀況，企業(yè)老總為了“表明自己的社會責(zé)任感”，給他算了一筆“守法與違法”的賬：每年運行處理設(shè)施，成本約2000多萬元，但如果不運行處理設(shè)施而讓環(huán)保局查處罰款的話，每月按照最高上限20萬計算，一年也就240萬，只是治理成本的一成。
“這種情況下，有多少企業(yè)愿意主動治理污染？”包景嶺說，面對如此嚴(yán)峻的大氣形勢，應(yīng)該大幅度提高違法企業(yè)的處罰額度，簡化執(zhí)法程序，縮短處罰周期。對于限期整改、逾期未改或未完成整改的環(huán)境違法行為，應(yīng)該毫不猶豫地按照罰款上限實施“按日累積罰款”。
按日計罰制度是對主觀惡性強、持續(xù)時間長的超標(biāo)排污等環(huán)境違法行為的有效懲罰措施。
除北京之外，各地在水、大氣污染防治等地方法規(guī)修制定中都紛紛將“按日計罰”寫入草案。“之前，經(jīng)常有企業(yè)以各種理由為逾期未完成整改的行為開脫，”包景嶺說，只要實施了按日計罰，企業(yè)什么理由都不敢找了。
“我們不能再讓污染者牽著鼻子走了，”包景嶺強調(diào)說，大氣污染的形勢已經(jīng)不容法律繼續(xù)畏縮不前了。
建立激勵機制
以經(jīng)濟政策促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展
“應(yīng)進一步完善排污收費制度，實施梯級收費，”包景嶺說，比如，對于不達標(biāo)的排污企業(yè)按照收費標(biāo)準(zhǔn)加倍征收，達標(biāo)排放但排放濃度高于標(biāo)準(zhǔn)90%的企業(yè)正常征收，排放濃度低于排放標(biāo)準(zhǔn)90%的企業(yè)，按不同的比例給予不同的優(yōu)惠，還可以將多余的減排量進行交易，獲取額外收益等。
與此同時，還應(yīng)確定促進環(huán)境科技和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟制度，引導(dǎo)市場投資向環(huán)保產(chǎn)業(yè)傾斜。
