2014-05-04 10:08:12
●新《環(huán)境保護法》明確了經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調的環(huán)境優(yōu)先原則，體現(xiàn)了我國經濟社會發(fā)展的新特點和新趨勢。
●建立公益訴訟制度，健全了環(huán)境保護的力量架構，有利于政府、企業(yè)、社會達成新的角色平衡，形成新的法律秩序。
●這次修改有很大的進步，應該說是世界上最好的《環(huán)境保護法》之一，但是其效果值得觀察。
十二屆全國人大常委會第八次會議24日表決通過了修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，2015年1月1日起施行。修訂后的法律對保護和改善環(huán)境，保障民眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
《環(huán)境保護法》修訂歷時三年多。從新法的結構、內容來看，借鑒了國外環(huán)境法的最新發(fā)展趨勢，平衡了各方面的利益，體現(xiàn)了中國環(huán)境問題的實際。經濟參考報采訪了環(huán)境法學家常紀文，現(xiàn)任國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，中國社會科學院研究生院法學系教授，請他對新《環(huán)境保護法》的內容、意義做出介紹、分析。
新《環(huán)境保護法》有五大亮點
經濟參考報：作為一位環(huán)境法專家，你對目前整體環(huán)境形勢怎么看？
常紀文：現(xiàn)在突出的問題，第一是現(xiàn)實的水、土壤和大氣污染形勢非常嚴峻，第二是污染危及子孫后代，第三是環(huán)保部門無法強力執(zhí)法。環(huán)境污染危及生存環(huán)境和子孫后代，也可能產生社會危機，應該引起全社會的高度重視。
經濟參考報：在您看來，這次新《環(huán)境保護法》修改有哪些亮點？
常紀文：一是立法理念層次高。此次《環(huán)境保護法》修訂，不僅提出生態(tài)文明的理念，而且規(guī)定了相關的法律制度、機制和責任，以及保障生態(tài)文明理念的具體措施。此次修訂是在對傳統(tǒng)的環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展相協(xié)調原則修正的基礎之上，明確了經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調的環(huán)境優(yōu)先原則，體現(xiàn)了我國經濟社會發(fā)展的新特點和新趨勢。
二是監(jiān)管模式點面結合。1989年《環(huán)境保護法》側重于點源的控制與點源違法的法律責任追究。在現(xiàn)在的環(huán)境法律法規(guī)中難以找到有效解決流域水污染和區(qū)域霧霾防治的手段。因此，必須通過區(qū)域間的聯(lián)動、協(xié)同、互助及責任分配予以妥善解決。在此次修訂的《環(huán)境保護法》中，設置了專門條款來規(guī)范流域水污染和區(qū)域大氣污染的防治問題，實現(xiàn)了由點源的控制向區(qū)域的協(xié)調和聯(lián)動防治轉型，體現(xiàn)了解決環(huán)境問題的針對性。
三是監(jiān)管手段實且硬。此次《環(huán)境保護法》修訂，授予了環(huán)境保護和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門對違法排污設備的查封、扣押權，這對及時解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問題意義重大。另外，為了保證監(jiān)管的實效性，在此次《環(huán)境保護法》修訂中提出了一些協(xié)同監(jiān)管的具體措施，譬如對環(huán)境污染企業(yè)，供水部門可停止供水，土地管理部門可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進出口管理部門不得給予其出口配額，證券監(jiān)管部門可限制其上市或已經上市的不得繼續(xù)融資等。
四是監(jiān)督參與很民主。首先，在此次修訂《環(huán)境保護法》中專門設立了信息公開和公眾參與一章，體現(xiàn)了環(huán)境保護的民主性。另外，此次《環(huán)境保護法》的修訂科學借鑒了國際通行的公民訴訟制度，建立起環(huán)境公益訴訟制度。和前幾稿相比，新的通過稿放寬了環(huán)境公益訴訟主體的資格條件，即在設區(qū)的市級以上民政部門登記的環(huán)保社會組織，只要從事五年以上環(huán)境保護工作且無違法記錄，即可作為原告主體對違法的企業(yè)或地方政府提起環(huán)境民事或行政公益訴訟。
五是法律責任很嚴厲。此次《環(huán)境保護法》的修訂，在以下幾個方面加強了法律責任的嚴厲性：其一，規(guī)定了行政拘留措施，如未進行環(huán)境影響評價就擅自開工建設的污染項目，對其負責人予以行政拘留；對于偷排、暗排的企業(yè)，對其負責人及相關責任人予以行政拘留；對于隱報、瞞報或篡改排污數據的企業(yè)責任人予以行政拘留；對于造成重大環(huán)境污染事故尚不構成犯罪的相關人員亦可予以行政拘留。其二，針對發(fā)生重大環(huán)境違法事件的地方政府分管領導及環(huán)境監(jiān)管機關的主要負責人，設立了引咎辭職制度。從而通過與其政治前途掛鉤的做法促使其忠實履行法律規(guī)定的職責。其三，對企業(yè)規(guī)定了按日計罰的措施，即對于那些責令其限期整改卻屢教不改的企業(yè)，從責令之日起按日計算罰款，并且鼓勵各地方按照其地方實際設定罰款的數額，可見罰款上不封頂。
公益訴訟制度健全了環(huán)保力量架構
經濟參考報：公益訴訟主體擴大之后將會帶來哪些影響？
常紀文：這次修訂《環(huán)境保護法》非常好，好的一個重要標準是建立了公益訴訟制度，健全了環(huán)境保護的力量架構。公益訴訟制度設置好之后，可能剛開始起訴的案子會非常多，但是會慢慢減少，這是因為政府一被起訴就害怕，一害怕就規(guī)范，這樣，在新的法律要求之下，政府、企業(yè)、社會就會達成新的角色平衡，形成新的法律秩序。
現(xiàn)在的環(huán)保社會關系平衡是不安全的，政府有監(jiān)管職責，但在地方保護主義之下，地方環(huán)保局不敢執(zhí)法。結果造成老百姓對企業(yè)不滿意、對政府不滿意，上級政府對下級政府不滿意的局面。
還有一個問題，許多法院對環(huán)境污染的行為，即使公眾提起公益訴訟或者私益訴訟，他們仍然不太敢受理，譬如蘭州水污染的公益訴訟和私利訴訟就沒有被受理。如果說法律開了允許起訴的口子，而地方政府仍然不讓法院受理，這樣就很可能損害法律的尊嚴，只堵不疏，就可能引起群眾不滿。
經濟參考報：很多人關心這個問題，為什么這次沒有把個人列為主體來起訴環(huán)境污染？
常紀文：沒有給個人公益訴訟權利，可能有這樣的考慮。如果把個人加進訴訟主體，訴訟就太多了，那么行政機關就會產生“訴累”。所以先放開社會組織，等形成新的秩序，企業(yè)開始慢慢守法了，政府慢慢嚴格執(zhí)法了，這個時候再放開個人訴訟，我覺得就比較穩(wěn)妥一些。如果一下子放開，政府就沒有時間去開展環(huán)境監(jiān)管了，都去打官司去了。而且，讓社會組織提起公益訴訟有一個好處，社會組織有財力和技術，而個人往往不具備這些優(yōu)勢。
經濟參考報：新《環(huán)境保護法》通過，公益訴訟主體擴大，那么會有配套的法律去保障它嗎？
常紀文：有，譬如說馬上就要修訂《大氣污染防治法》了，就可以細化規(guī)定，最高法院也應當出臺一些司法解釋或者設立一些規(guī)則?！董h(huán)境保護法》設置的公益訴訟規(guī)定比較原則，非常好，但為什么不細化呢？因為這還需要嘗試和探索。如果規(guī)定太細，反而會約束這個制度的實施。
經濟參考報：引咎辭職納入《環(huán)境保護法》，這在以前的法律條文中很少見。
常紀文：目前很多環(huán)境問題屢治不愈的現(xiàn)狀，一個重要原因就是執(zhí)法不力，缺乏手段，一些地方黨委和政府成了這些污染大戶的保護傘。因此，四審稿中提到，領導干部虛報、謊報、瞞報將會引咎辭職，為環(huán)境違法問題買單的不僅僅是違法企業(yè)。面對重大的環(huán)境違法事件，地方政府分管領導、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負責人將“引咎辭職”。
經濟參考報：您怎么看區(qū)域霧霾治理？
常紀文：現(xiàn)在區(qū)域霧霾相對減輕，因為治理力度大了一些，確實政府做了一些工作。兩會期間，河北、北京關閉了一些產能過剩的企業(yè)，關閉了許多違規(guī)取暖設備，執(zhí)法是有一定效果的。京津冀區(qū)域污染防治也提到污染預警機制，通過污染預警機制政府可以采取協(xié)調的措施，譬如區(qū)域內部可以同時啟動一致的車輛限行和公車限行措施。
經濟參考報：這次《環(huán)境保護法》修訂沒有提到環(huán)境權。
常紀文：雖然環(huán)境權沒有提到，但是里面卻設立了信息公開和公眾參與專章，實際上是認可了公民的環(huán)境權?？梢哉f，沒有設表面的環(huán)境權，卻設置了實質的細化了的環(huán)境權?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》于1989年底通過實施，該法屬于管制式立法模式，公民環(huán)境權、社會環(huán)境權沒有得到彰顯，權利承認、權利結構、權利維護等重要的現(xiàn)實問題仍未得到解決，應按國家治理和權利實在化的要求，進一步修改完善。
經濟參考報：你認為《環(huán)境保護法》未來還可以作怎樣的改革和完善？
常紀文：無論是1989年的《環(huán)境保護法》，還是修訂的，規(guī)范的對象———環(huán)境是個大概念，包括自然資源、生態(tài)等，很全。但是條文的規(guī)范側重于污染防治，許多環(huán)保專家提出1989年的《環(huán)境保護法》實質上是污染控制法。這次修改對生態(tài)方面有一些作為，譬如說要實行生態(tài)補償，但是總的看來，污染方面有大改，生態(tài)方面沒有大改，這部法律實質上還是一部污染防治法，為環(huán)境保護部門所喜愛，但還難以為水利、國土、林業(yè)、海洋等自然資源和生態(tài)保護部門所用。
現(xiàn)在有一個問題，《環(huán)境保護法》是全國人大常委會通過的法律，與水資源、土地管理、海洋環(huán)境保護、森林保護等領域現(xiàn)行的專門法律層級相同，它側重于污染控制，而其他法律則側重于自然資源和生態(tài)管理領域，那么公益訴訟能不能在自然資源和生態(tài)保護領域實行？可能會遇到事實上的障礙。
經濟參考報：總體上，您怎么看待新的《環(huán)境保護法》？
常紀文：這次《環(huán)境保護法》的修改有很大的進步，從立法的理念來看，從強制措施上來說，從制度先進性來說，應該說是全世界最好的《環(huán)境保護法》之一，但是其效果值得觀察。
