《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485-2001）實行12年后，或?qū)⒂诮衲?月壽終正寢。2014年4月，環(huán)保部通過《生活垃圾焚燒污染控制標準》二次修訂稿（以下稱新標），近日將會同國家質(zhì)檢總局擇機公布。
在提高標準背后，近十年間，中國垃圾焚燒領(lǐng)域有兩方面現(xiàn)象值得關(guān)注。
一方面，垃圾焚燒漸成中國大中城市處理垃圾的方向。據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，2012年中國垃圾焚燒廠數(shù)量達138座，日處理量超過12萬噸，較之2001年日處理量6520噸，已增加十幾倍。在北京、天津、長三角和珠三角地區(qū)，焚燒已成為處理城市生活垃圾主要手段之一。
另一方面，因垃圾焚燒引發(fā)的公眾鄰避事件，此起彼伏，一再發(fā)生。這一西方發(fā)達國家建于城市市區(qū)甚至市中心的設(shè)施，卻無法被眾多中國公眾容許建于城市市郊。甚至，數(shù)量不少的環(huán)保組織和科學(xué)家也加入反垃圾焚燒陣營。
垃圾焚燒標準，一直是主燒派和反燒派爭議的焦點之一。歐盟垃圾焚燒標準EU2000/76/EC（下稱歐標）是歐盟在2000年通過、至今仍在使用的煙氣排放標準。中國現(xiàn)行標準GB18485-2001在各項排放指標上，均與之差距顯著。
例如重金屬汞排放量，中國標準是歐盟的4倍；顆粒物，中國（測定均值）是歐盟（日均值）的8倍；而最受關(guān)注的二惡英類，中國標準則是其10倍。煙氣排放標準遠遠落后于西方發(fā)達國家，引發(fā)中國公眾不滿，已成業(yè)界共識。
提高標準呼聲由來已久，如今接近實現(xiàn)。并且，眾多參與修標的專家認為，新標在上述諸多落后指標上作出大幅改進，“目前已接近歐盟標準”。
新的問題產(chǎn)生：這部千呼萬喚始出來的“史上最嚴標準”，是否可以化解垃圾焚燒在中國的尷尬處境？是否可以消弭居民對焚燒的恐懼、從而走出鄰避運動的怪圈？
最嚴新標
2014年4月30日，中德可再生能源合作中心執(zhí)行主任陶光遠在財新網(wǎng)上發(fā)表《垃圾焚燒臟不臟》一文，質(zhì)疑了中國現(xiàn)行的落后的垃圾焚燒標準，引發(fā)公眾高度關(guān)注。
德國的垃圾焚燒技術(shù)全球聞名，其焚燒標準嚴于歐盟標準。為獲公眾最大支持，德國眾多城市事實上執(zhí)行了比德國國標還嚴的自定焚燒標準。在德國，公眾對建于城區(qū)的垃圾焚燒廠反對意見極少。陶光遠本人曾一次次帶領(lǐng)中國的垃圾焚燒技術(shù)人員赴德參觀考察。
在文中，陶光遠寫道：“德國紐倫堡市垃圾焚燒廠距市中心只有2400多米，而中國的垃圾焚燒廠一般在郊外。奇怪的是：為什么發(fā)達國家的市民不反對建垃圾焚燒廠，而中國的市民卻要反對呢？難道是中國的市民太傻了嗎？”
在列舉了十項污染物指標的中國舊標準與德國標準區(qū)別后，他總結(jié)說：“我相信，如果中國垃圾焚燒廠的煙氣能夠達到像紐倫堡垃圾焚燒廠那樣的水平，中國的市民也不會鬧，誰都不傻！”
一個好消息是，對于中國公眾來說，上述落后標準即將結(jié)束其使命，接近歐標的新標即將推出。
一位參與新標制訂的學(xué)者告訴財新記者，現(xiàn)行國標在2001年修訂時，主要是出于對經(jīng)濟承受能力的考慮。十多年過去，垃圾焚燒國產(chǎn)技術(shù)大幅提高，犧牲環(huán)境的惡果日益凸顯。修改標準成為題中之義。
此外，提高標準不僅僅為防治污染，也有經(jīng)濟和技術(shù)戰(zhàn)略的考慮，學(xué)者認為，長期允許部分國產(chǎn)設(shè)備低水平運行，不利于對中國垃圾焚燒技術(shù)競爭力的培養(yǎng)，而且垃圾焚燒設(shè)施使用壽命長達幾十年，一旦起步低，很難再通過技術(shù)改造達到高標準。
新標中，顆粒物、酸性氣體、重金屬和二惡英的排放限值均有收緊，例如：顆粒物由現(xiàn)行80毫克/立方米（測定均值）收至20毫克/立方米（日均值）；二氧化硫（小時均值）由260毫克/立方米收至100毫克/立方米。
對人體有毒害作用、并且能在食物鏈中沉積下來的重金屬，限制也更加嚴格。汞由0.2毫克/立方米收至0.1毫克/立方米，鉛及其它由1.6毫克/立方米收至1.0毫克/立方米。
最受關(guān)注的二惡英由現(xiàn)行1.0ng-TEQ/m3（每立方米納克毒性當量值）收緊至0.1ng-TEQ/m3。這已與歐盟標準一致。
新標除了在尾端控制上，收緊排放濃度限制，在過程監(jiān)測方面也有所創(chuàng)新，比如增加一氧化碳等控制指標，采用“小時均值”和“日均值”相結(jié)合的控制限值。
一氧化碳是二惡英類生成的重要監(jiān)測指標。采取“小時均值”和“日均值”相結(jié)合，是取法歐盟。參與修訂標準者認為這樣更現(xiàn)實、科學(xué)，這是因為焚燒爐在啟動、關(guān)閉和故障時污染物濃度偏高，因此分時段規(guī)定限值，可行性更強。
此外，歐盟標準要求，“故障或事故持續(xù)”時間每年不超過60小時，而中國新標規(guī)定，“啟動、停爐、故障或事故關(guān)閉”時間累計不超過60小時，比歐盟標準更加嚴格。
當然，有些污染物指標還是沒能看齊歐標。對照新標初次意見稿，部分重金屬指標在新標中有所放松，比如初次意見稿中，對鎘、鉈的限值為0.05毫克/立方米，與歐盟數(shù)字一致。然而在二次意見稿中，放寬至1.0毫克/立方米。
這是基于經(jīng)濟成本的考量。參與修訂全過程的中國環(huán)境科學(xué)院固體廢物研究所所長王琪曾表示，如果完全按照歐盟2000標準進行改造，很多垃圾焚燒廠的升級費用會非常高。他說依據(jù)測算，光為降低氮氧化物排放的改造成本就會占到改造費用的40%-50%，而且可能帶來二次污染。
另一位參與標準制定者、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院退休教授聶永豐對財新記者說，如果照抄歐盟標準，卻根本做不到，是不科學(xué)的。“標準就是讓絕大多數(shù)跳一跳能夠得著，懲罰那些做不到的。”
北京市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)計科學(xué)研究所所長衛(wèi)潘明告訴財新記者，其實北京當前運行的垃圾焚燒廠都是超前建設(shè)，“等你這個標準出來肯定滿足，我估計再提一次標還能滿足。”
但是考慮到全國平均水平，“具有國際水平的現(xiàn)代化焚燒技術(shù)和簡易焚燒技術(shù)并存”的現(xiàn)狀，新標對于非發(fā)達地區(qū)的焚燒廠建設(shè)，具有更強的指導(dǎo)價值。
鄰避之避
垃圾焚燒成為受熱議的公眾話題，始自2006年。當年，北京六里屯居民從網(wǎng)站上獲悉，海淀區(qū)政府計劃在附近修建一座生活垃圾焚燒廠，居民們通過申訴信、與政府面對面交流、打橫幅標語等方式，表達反對意見。
這是第一起引發(fā)全國注意的反焚燒行動。環(huán)保組織、學(xué)者、公益律師和媒體記者參與到這場公眾討論中，并形成主燒和反燒兩個陣營，許多今天仍在激辯的問題即發(fā)萌于此——
垃圾焚燒的標準是否意味著安全？二惡英對人體健康是否存在安全閾值？如何確保污染控制？
居民反感的根源并不在焚燒廠，而是在六里屯存在七年之久的垃圾填埋場。惡臭侵擾，讓居民成了驚弓之鳥。衛(wèi)潘明曾在北京市政市容管委固廢管理處工作，他向財新記者回憶，自己在六里屯做居民工作時，對方的邏輯非常簡單：你們連垃圾填埋場都搞不好，我們怎么相信你能搞好焚燒廠？
2009年10月，廣州番禹發(fā)起抗議垃圾焚燒廠活動。廣東省省情調(diào)研中心的民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，94.4%的受訪者在回答為何不贊成時，選擇了“因垃圾發(fā)電廠建設(shè)與民生息息相關(guān)，政府有關(guān)部門在決策過程中未能廣泛征求民意”這一項。
該焚燒項目2004年確定選址，2006年通過選址審批，直到2009年媒體通報前，當?shù)鼐用褚恢北?ldquo;蒙在鼓里”，沒有接到通報，也沒有聽證會等征求意見程序。
梳理垃圾焚燒鄰避運動，激起民憤的導(dǎo)火索往往與技術(shù)、標準等問題關(guān)系不大，矛頭指向多是當?shù)卣ぷ魇М?。最近在武漢上演的沖突案例亦如此。2014年3月，武漢市漢陽區(qū)居民在鍋頂山垃圾焚燒發(fā)電廠前持續(xù)抗議，警民對峙，六人被捕。這座處理醫(yī)療廢物的工廠距離居民區(qū)最近不到100米，遠低于800米標準，而且未通過環(huán)?？⒐を炇?，卻長年違規(guī)運行。
浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院講師鄭衛(wèi)分析認為，除了政府集權(quán)模式、城市規(guī)劃過度行政化阻礙公眾參與，鄰避的原因仍十分復(fù)雜，包括公眾對房產(chǎn)貶值、人身健康的擔憂；居民缺乏專業(yè)知識，極有可能將公眾參與演變?yōu)楣姄胶?，產(chǎn)生新的沖突。
然而也有學(xué)者持相反態(tài)度。中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授郭巍青認為，在反焚燒討論中，反燒派通過“創(chuàng)造文本”與“打通路徑”，實際上推進了政策議程。
在技術(shù)層面，反燒派是在“摻和”，還是那個皇帝新裝中的小孩，這在當下無法驗證。但對于垃圾焚燒中的倫理、技術(shù)以及標準問題，反燒派有自己的一套看法。
以新標為例。反燒派對這部“史上最嚴標準”并不放心。二次征求意見稿出臺后，15家環(huán)保組織曾將十多條意見寫成聯(lián)名信，提交至環(huán)保部官網(wǎng)，至今未得回復(fù)。
聯(lián)名信指出，氮氧化物和重金屬標準較松，沒有達到歐盟標準；二惡英標準盡管與歐盟相當，為0.1ng-TEQ/m3，但監(jiān)測手段有問題，測定為一年一次，很可能測時造假、長年超標，應(yīng)改為每月一次，連續(xù)采樣。
意見稿規(guī)定，應(yīng)依據(jù)環(huán)評結(jié)論確定廠址與人群距離，經(jīng)環(huán)保主管部門批準后，可作為規(guī)劃依據(jù)。聯(lián)名信撰寫參與者、環(huán)境史博士毛達向財新記者表示憂慮，認為這是將選址權(quán)交給環(huán)評和政府部門，“實際操作中，大家都按最低要求300米來定，怎么辦？”
類似觀點交鋒多次在現(xiàn)實中上演。2010年8月，毛達致信北京市政市容委主任陳永，對其“北京垃圾焚燒的技術(shù)已經(jīng)達到發(fā)達國家水平，不會對市民的生活造成任何影響”的判斷表示質(zhì)疑。
他引用世衛(wèi)組織歐洲辦公室2007年做出的有關(guān)垃圾焚燒與公共健康關(guān)系的結(jié)論稱，盡管煙氣控制使焚燒廠對居民的可測健康影響的可能性很小，但其對人類健康的影響并未得到充分評估。
標外爭議
在廣州番禹居民抗議垃圾焚燒活動中，這樣一個問題被提出：即便技術(shù)本身能達到歐盟標準，會不會存在“南橘北枳”的風(fēng)險？
經(jīng)過采訪和梳理，財新記者發(fā)現(xiàn)，垃圾焚燒標準落后其實只是此領(lǐng)域鄰避運動產(chǎn)生的其中一個原因。在標準之外，至少還存在四大原因——
首先是項目建設(shè)過程中的立項、環(huán)評、開工往往不夠透明、不夠公開，更不夠親民。其次是垃圾焚燒廠建起來后，環(huán)境數(shù)據(jù)要么不公開，要么公開有限、滯后。
第三是垃圾焚燒廠的污染數(shù)據(jù)基本上是企業(yè)自監(jiān)自測自公布，沒有當?shù)丨h(huán)保部門和企業(yè)之外的、公眾信任的第三方來監(jiān)督這些數(shù)據(jù)的真實性。第四是一旦發(fā)生垃圾焚燒廠污染，公民的法律救濟渠道不暢通。
自然大學(xué)（環(huán)保NGO）研究員陳立雯在過去四年間，做過28次垃圾焚燒項目的信息公開申請。她發(fā)現(xiàn)，對于飛灰和爐渣，相關(guān)部門只能給出產(chǎn)生量數(shù)據(jù)，而其去向無處追索。
2010年、2011年間，陳立雯發(fā)現(xiàn)在線提交的公開申請，環(huán)保部門往往不承認，后來便通過掛號信或快遞申請，確保有跡可查。申請結(jié)果大致有二，要么完全不回應(yīng)，要么不同部門間互相踢皮球，追問下去，終極結(jié)果往往是“商業(yè)秘密，不能公開”。
另一家NGO“公眾與環(huán)境研究中心”創(chuàng)始人馬軍告訴財新記者，自己在做一款污染數(shù)據(jù)公開APP，曾有第三方監(jiān)管機構(gòu)找到自己，尋求合作，希望在其平臺上運營第三方數(shù)據(jù)，因為其“方方面面的壓力”，第三方有時會遭遇要求篡改數(shù)據(jù)的壓力。
顯然，解決垃圾焚燒標準落后問題，僅僅是化解鄰避運動的第一步。
抵制垃圾焚燒的鄰避運動是全球問題。中國臺灣地區(qū)也曾走過這一段路。臺北大學(xué)公共行政暨政策學(xué)系教授丘昌泰多年研究這段歷史，他告訴財新記者，臺灣法律對于監(jiān)管、公眾參與和補償機制等，有著詳細的規(guī)定。
如前期環(huán)評階段，信息公開要求：將環(huán)境影響說明書于開發(fā)場所附近適當?shù)攸c陳列或揭示，不得少于30日；于新聞紙刊載開發(fā)單位之名稱、開發(fā)場所、審查結(jié)論及環(huán)境影響說明書陳列或揭示地點。此外，開發(fā)單位應(yīng)于前項陳列或揭示期滿后，舉行公開說明會。
總結(jié)這段經(jīng)驗，丘昌泰認為，在臺灣，信息公開愈徹底，民眾愈沒有話說。
臺灣法律對于監(jiān)管、公眾參與和補償機制等，有著詳細的規(guī)定。而貫穿其中的，是理性平等的對話精神。
丘昌泰介紹說，公民實行第三方監(jiān)管的途徑非常多：自行籌組小區(qū)監(jiān)督委員會，時時監(jiān)督污染情況；申請成立環(huán)保團體；民眾對于政府的“不作為”可以向法院提告；民意代表爆料；向監(jiān)察委員陳情等等。
