2014-06-04 11:08:44
“為了金山銀山，犧牲綠水青山”，有的地方政府對節(jié)能減排、防污治污的動力不足，導(dǎo)致許多環(huán)保措施落空。對此，新環(huán)保法第四十四條規(guī)定：“對超過國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件。”也就是說，如果沒有完成節(jié)能減排任務(wù)，或者環(huán)境質(zhì)量太差，這個(gè)地區(qū)需要環(huán)評的項(xiàng)目就沒戲了。
我國首次將“區(qū)域限批”制度寫進(jìn)環(huán)保法，其意義何在？威力有多大？能不能真正促進(jìn)地方政府妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系？
不陌生的限批
不理想的效果
“區(qū)域限批制度，最早見于2005年出臺的《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中，2008年又原則性地寫入修訂后的水污染防治法，2009年的規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例又原則性地進(jìn)行了規(guī)定。” 中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心研究員、法學(xué)博士竺效介紹了區(qū)域限批制度的由來。
2006年，四川省瀘州市被執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)區(qū)域限批，原四川省環(huán)保局從12月16日至2007年2月20日暫停了瀘州市除污染治理項(xiàng)目以外新建項(xiàng)目的環(huán)評審批，這是我國首次實(shí)行該項(xiàng)環(huán)保行政措施。
隨后相繼有多個(gè)省市區(qū)采取環(huán)保區(qū)域限批，河北省、重慶市還出臺了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。區(qū)域限批越來越多地為社會所知曉。
2007年，國務(wù)院環(huán)境行政主管部門開始實(shí)行環(huán)評區(qū)域限批。竺效介紹，截至2013年年底，國務(wù)院環(huán)境行政主管部門共實(shí)施過20多批次的區(qū)域限批。
然而，談及區(qū)域限批的效果，“不理想”是眾多環(huán)保專家的回答。竺效表示，區(qū)域限批規(guī)定散見于各部法律法規(guī)，但基本上都是原則性規(guī)定，且停留在行政措施層面，對區(qū)域限批措施的適用范圍、適用條件、監(jiān)督措施和法律責(zé)任等沒有明確規(guī)定。這些立法空白在很大程度上限制了區(qū)域限批的實(shí)施。
“以往與環(huán)保相關(guān)的法律法規(guī)，重點(diǎn)是限制企業(yè)，對政府的限制很少。而地方政府都有追求GDP的沖動，在執(zhí)行區(qū)域限批時(shí)缺乏主動性，甚至成為排污企業(yè)的后臺。”中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所副教授胡靜說。
清華大學(xué)法學(xué)院副教授鄧海峰也表示，地方環(huán)保部門在執(zhí)行區(qū)域限批時(shí)常常會陷入“胳膊擰不過大腿”的處境：“地方環(huán)保部門在當(dāng)?shù)貙儆谌鮿莶块T，話語權(quán)有限，因此，即使有執(zhí)行區(qū)域限批的意愿，也抵不住其他‘重要’部門的壓力。”
區(qū)域限批啟動難，即便好不容易實(shí)施了區(qū)域限批，其執(zhí)行效果也大打折扣。竺效介紹，國務(wù)院環(huán)保部門實(shí)施的20多批次區(qū)域限批中，低于90天的有10批次，其中山東萊蕪被限批期間最短，僅34天。2009年國家環(huán)境保護(hù)部門未對任何地區(qū)采用環(huán)評區(qū)域限批措施。
限批進(jìn)入環(huán)保法
劍指政府不作為
如果說“按日計(jì)罰”是為了罰得企業(yè)不敢違法，那“區(qū)域限批”無疑是為了讓地方政府切實(shí)承擔(dān)起防污治污的責(zé)任。北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院環(huán)境管理系主任、副教授梅鳳喬直言，區(qū)域限批，就是為了遏止地方政府及其相關(guān)部門對環(huán)境違法企業(yè)的庇護(hù)。
環(huán)保部副部長潘岳表示，區(qū)域限批，是環(huán)保監(jiān)管的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，現(xiàn)行法律法規(guī)只規(guī)定了一種適用條件，即“超過污染物排放總量控制指標(biāo)”。新環(huán)保法在此基礎(chǔ)上，增加了一種限批情形，即“未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”。這是我國環(huán)境立法在區(qū)域限批方面的進(jìn)一步拓展，將對推動地方政府落實(shí)環(huán)境責(zé)任，加快改善環(huán)境質(zhì)量起到強(qiáng)有力的促進(jìn)作用。“相關(guān)地方政府，如果完不成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，就將面臨區(qū)域限批。這將會起到極大的警示作用。”
對此，眾多環(huán)保專家有同感。竺效表示，區(qū)別于水污染防治法和規(guī)劃環(huán)評條例，新環(huán)保法將“未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”增加為適用情形之一，主要是為避免地方政府對國家重點(diǎn)污染物排放總量進(jìn)行“數(shù)字減排”，通過環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)科學(xué)、準(zhǔn)確的環(huán)境質(zhì)量評估，增強(qiáng)適用環(huán)評區(qū)域限批條件判別的客觀性。這也符合我國環(huán)境管理從污染防控型向環(huán)境質(zhì)量保障型的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。“這是一個(gè)比較大的亮點(diǎn)，能有效防止有的地方政府玩‘數(shù)字游戲’，鉆總量控制的空子。”
胡靜介紹，其實(shí)2007年國務(wù)院環(huán)保部門首次啟動區(qū)域限批時(shí)就將這個(gè)措施作為制約地方政府的殺手锏，但當(dāng)時(shí)局限于行政政策層面，威懾力不夠。將這項(xiàng)措施寫入新環(huán)保法，突破了以往單個(gè)領(lǐng)域的總量限批，擴(kuò)展到環(huán)保各領(lǐng)域。
專家表示，區(qū)域限批制度向社會傳遞了這樣一個(gè)信號，國家對環(huán)境保護(hù)的力度會越來越大，污染環(huán)境的法律成本也會越來越高。這將促使企業(yè)承擔(dān)起社會責(zé)任，扭轉(zhuǎn)不正確的發(fā)展觀，轉(zhuǎn)向更加綠色、健康和環(huán)保的發(fā)展項(xiàng)目。
限得住也要限得合理
抓生態(tài)促發(fā)展兩不誤
眾所周知，我國環(huán)境質(zhì)量形勢非常嚴(yán)峻。2012年，根據(jù)新修訂的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，我國地級以上城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)比例僅為40.9％，環(huán)保重點(diǎn)城市達(dá)標(biāo)比例為23.9％。區(qū)域限批，任重而道遠(yuǎn)。
談及區(qū)域限批實(shí)施的注意事項(xiàng)，專家除了建議盡快制定出臺配套制度外，還特別提到在執(zhí)行過程中應(yīng)注意制度的正當(dāng)性，“制度執(zhí)行要注意分寸，找到生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡點(diǎn)。”
“我們不希望因區(qū)域限批影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更不希望區(qū)域限批成為一種常態(tài)。”潘岳表示，向污染宣戰(zhàn)，多還舊債、不欠新債，希望各部門與各級政府都要加大執(zhí)法力度，真正改善環(huán)境質(zhì)量，讓人民群眾呼吸新鮮空氣，喝上干凈水。
“目前，實(shí)行總量控制的地區(qū)還很有限，今后應(yīng)該擴(kuò)大實(shí)施總量控制制度的范圍。”鄧海峰表示，此外，讓地方政府增強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)的重視，也要給其充分的制度性支持，從根本上改善環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。
竺效表示，新環(huán)保法在總量控制制度之下加入了區(qū)域控制措施，相比于之前的概念化限批更加科學(xué)合理。“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”包含環(huán)保各個(gè)領(lǐng)域，如大氣、水、土壤等。以大氣為例，若PM2.5指數(shù)太高，空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，那么按照新環(huán)保法規(guī)定即應(yīng)對該地區(qū)進(jìn)行區(qū)域限批。但在新環(huán)保法中，仍以“暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件”為唯一限批手段，但是即便重點(diǎn)污染物排放總量不再增加，空氣質(zhì)量也未必能得到改善。
竺效建議，盡快修改環(huán)境影響評價(jià)法，立法拓展“新增重點(diǎn)污染物”的范圍，以配套落實(shí)新環(huán)保法，或者考慮對“暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件”中的“重點(diǎn)污染物”作出擴(kuò)大解釋。
