2014-07-03 14:24:34
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，有一項(xiàng)調(diào)整受到廣泛關(guān)注，那就是將對(duì)企業(yè)違法排污的處罰從原先的一次性“罰款處罰”調(diào)整為“按日連續(xù)計(jì)罰”。表面上看，這樣的調(diào)整無(wú)疑可以大大提高排污的違法成本，從而促使企業(yè)更好地提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的排放效率，降低排放水平，直至到法律允許的范圍內(nèi)。但“按日連續(xù)計(jì)罰”的效果如何，還有待厘清和商榷。
□真能管住惡性排污嗎？
必須使企業(yè)排污的違法成本具有“累計(jì)性”
與之前的“罰款處罰”相比，按日連續(xù)計(jì)罰的重點(diǎn)是“連續(xù)”，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法做出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”。也就是說(shuō)，在以前，對(duì)于違法排污企業(yè)發(fā)現(xiàn)并處罰之后，企業(yè)可能仍舊照排不誤，因?yàn)槭芰P款處罰后，相當(dāng)于一次性支付了排污成本，處罰成本如此之低，接下來(lái)當(dāng)然可以視處罰于不顧，繼續(xù)排污，直到下一次被發(fā)現(xiàn)接受再一次的處罰，如此不斷重復(fù)這一過(guò)程，繼續(xù)惡性排污，如此循環(huán)博弈，最終的結(jié)果是“越罰越排”。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來(lái)看，在以上情況下，企業(yè)的違法排污成本 是“沉沒(méi)性”的，一旦支付，接下來(lái)的行為就不再考慮這個(gè)成本，排污的邊際成本呈遞減趨勢(shì)。要解決這一問(wèn)題，就要加大發(fā)現(xiàn)和查處違法排污的頻率，如隔天檢查，但這顯然很難實(shí)施，因?yàn)楸澈蟮慕灰壮杀具^(guò)高。
要打斷上述重復(fù)的循環(huán)博弈，必須使企業(yè)排污的違法成本具有“累計(jì)性”，也就是從本次發(fā)現(xiàn)并處罰開(kāi)始計(jì)算，如果之后繼續(xù)排污，就繼續(xù)處罰，直至停止違法排污。這樣一來(lái)，企業(yè)便會(huì)發(fā)現(xiàn)每次排污之后都有成本疊加上去，也就是排污邊際成本是不變的。相對(duì)于由排污帶來(lái)的收益（產(chǎn)出），如果預(yù)期這個(gè)成本更高，企業(yè)自然會(huì)選擇盡快停止排污。這就是選擇“按日連續(xù)計(jì)罰”的理論基礎(chǔ)所在。
□真能管住連續(xù)排污者嗎？
實(shí)際執(zhí)行率可能不會(huì)很高
從以上比較可以看出，不同的處罰方式最重要的是給企業(yè)帶來(lái)不同的預(yù)期，也就會(huì)有不同的反應(yīng)。執(zhí)行“按日連續(xù)計(jì)罰”后，企業(yè)會(huì)有什么反應(yīng)？
理論上，企業(yè)會(huì)有兩種反應(yīng)：一是在首次處罰后，因?yàn)轭A(yù)計(jì)到繼續(xù)排污的高成本，就立刻停止違法排污，不論通過(guò)減產(chǎn)減排，還是通過(guò)技術(shù)改造進(jìn)行污染處理。這都意味著，排污的絕對(duì)成本提高，倒逼回生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程，如果影響幅度較大的話，企業(yè)將面臨倒閉或轉(zhuǎn)移的可能。在統(tǒng)一執(zhí)法的假設(shè)前提下，轉(zhuǎn)移他地生產(chǎn)的可能性也會(huì)變小，而倒閉是迫不得已的下下策。因此，很多企業(yè)并不會(huì)一開(kāi)始就主動(dòng)選擇停止排污以及倒閉。
如果繼續(xù)排污，一定會(huì)被“按日連續(xù)計(jì)罰”嗎？其實(shí)不然。第二種可能的反應(yīng)是，被首次處罰后，選擇繼續(xù)排污。
有了“按日連續(xù)計(jì)罰”的規(guī)定，如何落地執(zhí)行？按照新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的上述界定，“被責(zé)令改正，拒不改正”是“按日連續(xù)計(jì)罰”的前提條件，這就意味著要連續(xù)跟蹤監(jiān)督企業(yè)的排污情況。盡管可以針對(duì)重點(diǎn)排污企業(yè)采取這樣的措施，但要做到這一點(diǎn)，仍需付出較大的人力物力財(cái)力等成本。
可以預(yù)計(jì)的是，在國(guó)家沒(méi)有增加此項(xiàng)工作的預(yù)算投入之前，基于開(kāi)支約束，這一條款的實(shí)際執(zhí)行率不會(huì)很高。如果能夠提高環(huán)保執(zhí)行頻率的話，那么原先的處罰條款也就不必調(diào)整了。如果無(wú)法對(duì)企業(yè)的違法排污進(jìn)行有效跟蹤監(jiān)督，何談“連續(xù)計(jì)罰”？環(huán)保部門(mén)若無(wú)法掌握實(shí)際排污情況，處罰又如何“連續(xù)”得了？
□漏出效應(yīng)有多大？
企業(yè)有可能以更加隱蔽的方式違法排污
執(zhí)行“按日連續(xù)計(jì)罰”規(guī)定后，假設(shè)企業(yè)的確面臨更大的環(huán)境管制約束和成本，但在“違法排污”和“接受處罰或停產(chǎn)”之間，還有一種可能的選擇，那就是以更加隱蔽的方式違法排污。
監(jiān)督更嚴(yán)了，處罰也更嚴(yán)了，但如果能以隱蔽的方式來(lái)降低被發(fā)現(xiàn)的概率，企業(yè)仍然會(huì)選擇一試。因?yàn)檫@樣即便被發(fā)現(xiàn)，最差的情況也就是接受所謂的“按日連續(xù)計(jì)罰”，而企業(yè)還可能會(huì)通過(guò)轉(zhuǎn)變其他排污方式的方法來(lái)規(guī)避“連續(xù)”問(wèn)題。如果環(huán)保部門(mén)找不到他“拒不整改”的證據(jù)，也就無(wú)法對(duì)其執(zhí)行“按日連續(xù)計(jì)罰”的條款了。
根據(jù)上述分析可知，從完全執(zhí)行的角度看，“按日連續(xù)計(jì)罰”有極大的可能讓高污染企業(yè)無(wú)法繼續(xù)生存，而從不完全執(zhí)行的角度看，又會(huì)出現(xiàn)較大的“漏出效應(yīng)”，致使規(guī)定成為一紙空文。無(wú)論哪種結(jié)果，其實(shí)都遠(yuǎn)離通過(guò)修法來(lái)促進(jìn)全社會(huì)綠色發(fā)展的本意。畢竟綠色與發(fā)展并行不悖，才足以推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。
基于以上理由，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》于明年開(kāi)始生效后，究竟能在多大程度上成功地執(zhí)行“按日連續(xù)計(jì)罰”這一條款，還有待繼續(xù)觀察，或許數(shù)據(jù)能更加有效地檢驗(yàn)出其真正的效果。
