■要大力培育發(fā)展社會(huì)組織，在政府與公眾之間形成緩沖空間。要發(fā)揮社會(huì)組織引導(dǎo)利益群體理性合法表達(dá)利益訴求的作用，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，化解在初始階段。
PX項(xiàng)目在數(shù)個(gè)城市相繼擱淺、高鐵線路在反對(duì)聲中被迫改線、垃圾填埋場(chǎng)在輿情洶涌里夭折停建……當(dāng)下中國(guó)這些建設(shè)發(fā)展中的煩惱，驟然炒熱了“鄰避運(yùn)動(dòng)”這個(gè)舶來(lái)品，也對(duì)政府治理能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
“歡迎建設(shè)，但請(qǐng)遠(yuǎn)離我家后院”——鄰避時(shí)代不期而至
“鄰避”現(xiàn)象是現(xiàn)代化和都市化加速發(fā)展的伴生物。
1980年《基督教科學(xué)箴言報(bào)》在一篇報(bào)道中，第一次用“鄰避”這個(gè)詞來(lái)描述美國(guó)人對(duì)化工垃圾的排斥和反抗。后來(lái)媒體和學(xué)界以此概括在現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會(huì)必需的公共設(shè)施遭到選址社區(qū)排斥甚至引起群體抗議的現(xiàn)象，對(duì)應(yīng)的英文短語(yǔ)是“NIMBY”（音譯為“鄰避”），也就是“別在我的后院中”（Notinmybackyard）的縮寫。與之相關(guān)的設(shè)施即為鄰避設(shè)施，抗議活動(dòng)則為鄰避運(yùn)動(dòng)。
在1980年代的美國(guó)，由垃圾填埋場(chǎng)、機(jī)場(chǎng)、監(jiān)獄、收容所、戒毒服務(wù)中心等設(shè)施選址引發(fā)的沖突逐漸增多。盡管民眾都認(rèn)為這些設(shè)施對(duì)城市發(fā)展不可或缺，卻希望遠(yuǎn)離自己，落址他處。“歡迎建設(shè)，但請(qǐng)遠(yuǎn)離我家后院”一度成為美國(guó)“1980年代的大眾政治哲學(xué)”，《紐約時(shí)報(bào)》稱那是一個(gè)不折不扣的“鄰避時(shí)代”。僅在1980~1987年間，美國(guó)就有81家申請(qǐng)建垃圾填埋場(chǎng)、核電廠等設(shè)施,最終只有6家完工。
同一時(shí)期，在一些歐洲國(guó)家，由核廢料儲(chǔ)存選址問題引發(fā)的抗議，發(fā)展成為影響廣泛的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。1990年代以后，亞洲一些國(guó)家或地區(qū)，如日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣也不時(shí)出現(xiàn)以反對(duì)環(huán)境污染為主題的鄰避運(yùn)動(dòng)。
隨著城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，鄰避運(yùn)動(dòng)在中國(guó)內(nèi)地也成為一個(gè)突出現(xiàn)象，備受關(guān)注。有學(xué)者稱，鄰避運(yùn)動(dòng)構(gòu)成當(dāng)前中國(guó)“社會(huì)運(yùn)動(dòng)的日常形式”。
這絕非危言聳聽！各種數(shù)據(jù)和現(xiàn)象表明：鄰避時(shí)代正在到來(lái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，由擔(dān)心環(huán)境污染而引發(fā)的鄰避事件大大小小發(fā)生了幾十起，而且這樣的抗議事件燃點(diǎn)極低，幾乎一點(diǎn)就燃。不僅東南沿海城市頻繁發(fā)生，中西部也時(shí)時(shí)出現(xiàn)；不僅大城市存在，小城市也不能幸免。而且鄰避運(yùn)動(dòng)開始呈現(xiàn)以抗議污染項(xiàng)目為核心，逐漸向其他公共項(xiàng)目擴(kuò)散的趨勢(shì)。
“大家制造的問題，為什么由我單獨(dú)承擔(dān)” ——鄰避運(yùn)動(dòng)肇端于情緒、權(quán)利、利益多重因素的聚合
每一起鄰避事件，起因各不相同。綜合分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，每一起鄰避運(yùn)動(dòng)都是由情緒焦慮、權(quán)利高張、利益失衡等為代表的多重因素聚合所致。
情緒焦慮容易使身邊的鄰避設(shè)施成為情緒宣泄的出口。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得舉世矚目成就的同時(shí)，一些發(fā)展中的短板引起民眾的各種焦慮，如環(huán)境惡化焦慮、財(cái)富分化焦慮、相對(duì)剝奪焦慮，等等。這些焦慮的情緒時(shí)刻在尋找釋放的出口，而地方政府發(fā)展上的失衡與治理上的滯后，往往會(huì)放大這種焦慮。比如，近年來(lái)，環(huán)境問題漸成一些鄰避運(yùn)動(dòng)的誘因。環(huán)保技術(shù)改進(jìn)了、環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)提高了，可公眾反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠的聲音更大了——這是因?yàn)椋壳昂玫沫h(huán)境已經(jīng)成為稀缺資源，為環(huán)境而抗?fàn)幈毁x予了道德正義。平時(shí)的環(huán)境焦慮是抽象的，當(dāng)有可能造成環(huán)境污染的鄰避設(shè)施在身邊出現(xiàn)，理所當(dāng)然地就成了現(xiàn)成的靶子。
日益高張的權(quán)利主張往往拿鄰避設(shè)施作為“暗度陳倉(cāng)”的棧道。在政治學(xué)中，權(quán)利主張是公眾參與政治的基本環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。隨著改革開放的深入，民眾權(quán)利意識(shí)高張，參與決策的要求異常強(qiáng)烈，而地方政府往往漠視。對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃與選址、立項(xiàng)與實(shí)施，遮遮掩掩走過場(chǎng)，甚至先斬后奏，民眾被排除在決策鏈條之外。反復(fù)如是，個(gè)別地方政府就會(huì)陷入自挖的“塔西佗陷阱”。此情此景之下，任何項(xiàng)目，無(wú)論有無(wú)潛在的隱患，也無(wú)論是否顯現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，都容易成為民眾主張和表達(dá)權(quán)利的載體，成為鄰避運(yùn)動(dòng)借助的棧道。
利益失衡促使“保護(hù)我家后院”成為直覺選擇。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，集體消費(fèi)的必要公共設(shè)施具有負(fù)外部性，比如造成環(huán)境污染、導(dǎo)致安全風(fēng)險(xiǎn)、引起附近房產(chǎn)價(jià)格下降。公共設(shè)施外部性的成本主要由周邊居民承擔(dān)，福利和效益卻由全社會(huì)共享。也就是說，公共設(shè)施的好處和壞處在空間上相互分離，使周邊民眾感到在成本-收益上不平衡，進(jìn)而引起心理失衡。當(dāng)產(chǎn)生了自己是某項(xiàng)政策或某個(gè)項(xiàng)目犧牲者心理的時(shí)候，不讓項(xiàng)目建在自家后院就成為當(dāng)?shù)鼐用竦闹庇X選擇。所以，當(dāng)政府上馬垃圾焚燒廠時(shí)，就有民眾會(huì)質(zhì)問“為什么建在我家，而不是建在其他地方？”“為什么大家制造的問題，要我來(lái)單獨(dú)承擔(dān)？”可見，選址的正義與否、責(zé)任利益是否對(duì)稱、私利和公利是否均衡的沖突，導(dǎo)致了鄰避運(yùn)動(dòng)。
鄰避運(yùn)動(dòng)本身提示了化解困境的關(guān)鍵
應(yīng)該看到，每一次妥善應(yīng)對(duì)鄰避運(yùn)動(dòng)都釋放了正能量，這是因?yàn)槠溟g蘊(yùn)含著有利于社會(huì)進(jìn)步的因素，不僅保障了每個(gè)具體的鄰避設(shè)施所代表的看得見的公共利益，而且促進(jìn)了更大的看不見的公共利益，那就是社會(huì)公平正義、民主科學(xué)決策、權(quán)利利益保障，等等。從這個(gè)意義上說，如何化解鄰避困境，鄰避運(yùn)動(dòng)本身為我們提供了思路，其中三條特別關(guān)鍵。
利益表達(dá)低成本。每一次具體的鄰避運(yùn)動(dòng)，都是一次極端化的利益表達(dá)，公民、社會(huì)和地方政府都付出了巨大代價(jià)。其間，公民不知情或獲取信息門檻高、利益表達(dá)渠道窄、地方政府回應(yīng)訴求滯緩，導(dǎo)致小事拖大、大事拖炸，都需要反思。這提醒我們，構(gòu)建低成本的利益表達(dá)機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。要及時(shí)、準(zhǔn)確、全面公開涉及群眾切身利益的政府信息，降低相關(guān)利益群體獲取信息的成本；要拓寬利益表達(dá)渠道，既要使各個(gè)利益主體能分享穩(wěn)定的公共話語(yǔ)空間，又能使相關(guān)者進(jìn)行理性的商談辯論，避免利益受損群體要么成為沉默的大多數(shù)，要么成為爆發(fā)的大多數(shù)；要及時(shí)回應(yīng)利益群體的訴求，吸收、整合民意，形成對(duì)決策輸出的實(shí)際影響。
受損利益得到補(bǔ)償。鄰避設(shè)施牽涉到的個(gè)人利益與公共利益，都具有正當(dāng)性。如果要兩者兼顧，就需要探索建立公共補(bǔ)償機(jī)制，讓受損的少數(shù)人獲得利益補(bǔ)償，達(dá)到帕累托均衡，以保證公共利益遂行。公共補(bǔ)償要親民，易于接受，便于操作。可以是現(xiàn)金補(bǔ)償，如中國(guó)臺(tái)灣，垃圾焚燒廠營(yíng)運(yùn)前由環(huán)保署按主體工程中標(biāo)價(jià)的5%提供現(xiàn)金補(bǔ)償；可以是公共服務(wù)補(bǔ)償，修建公共服務(wù)設(shè)施、增加公共福利，如興建學(xué)校、公園、圖書館，提高社區(qū)的品質(zhì)；還可以是就業(yè)機(jī)會(huì)補(bǔ)償。合理充分的一攬子利益補(bǔ)償，很可能讓反對(duì)的人也接受鄰避項(xiàng)目。
形成緩沖隔離帶。從進(jìn)程上看，鄰避運(yùn)動(dòng)都有一個(gè)從最初的個(gè)體原子化抗議，到通過社交媒體串聯(lián)，再到尋求意見領(lǐng)袖、社會(huì)公知、專業(yè)人士、社會(huì)組織支持的過程。在這個(gè)過程中，社會(huì)組織的緩沖隔離作用十分重要。
要大力培育發(fā)展社會(huì)組織，在政府與公眾之間形成緩沖空間。要發(fā)揮社會(huì)組織引導(dǎo)利益群體理性合法表達(dá)利益訴求的作用，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，化解在初始階段。特別是在鄰避沖突中，要?jiǎng)訂T社會(huì)組織約束或勸阻其成員終止參與，放棄過激行為，最大限度地減少事件的參與人數(shù)和越軌行為，真正成為社會(huì)緩沖器和調(diào)節(jié)閥。
要重視意見領(lǐng)袖、專業(yè)人士、公共知識(shí)分子的引導(dǎo)作用。他們往往是鄰避運(yùn)動(dòng)的重要參與者，揚(yáng)湯止沸或推波助瀾都在一閃念之間。要建立智庫(kù)，廣納賢能，平時(shí)發(fā)揮作用，應(yīng)急時(shí)方能引導(dǎo)鄰避運(yùn)動(dòng)走向與公共利益一致的方向。清華教師學(xué)生團(tuán)體共同為PX解疑、釋惑、正名，就是一次很好的示范。
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