“環(huán)境債”在某種意義上是地方債的“變種”，需要在政績、效益和環(huán)境三種取向中尋找平衡點，把握不好就易“走偏”。
吉林發(fā)行55億元地方政府債券，向松花江等流域水污染防治傾斜;湖北發(fā)行16億元城投類企業(yè)債券治理大冶湖;安徽發(fā)行12億元債券治理巢湖入湖河道水環(huán)境;包括云南昆明滇池污染新一期治理等在內(nèi)，各地申請發(fā)行多種“環(huán)境債”……《瞭望》新聞周刊記者在湖南、湖北、上海、安徽等地采訪了解到，多地政府通過發(fā)行污染治理專項債券和向金融機構(gòu)貸款等方式，加大生態(tài)文明建設的力度。
但是，“舉債治污”在帶來環(huán)境改善的同時，也容易在政績、效益、環(huán)境三種取向間“走偏”。多位受訪專家和地方干部建議，應通過合理劃分環(huán)保事權(quán)范圍并加大國家財政投入、培育市場化環(huán)境服務、推進環(huán)保金融創(chuàng)新等措施，改善和優(yōu)化環(huán)境保護的投融資整體環(huán)境。
“錢可以慢慢還，污必須馬上治”
湘江上游的湖南省郴州市，地下蘊藏著豐富的鎢錫鉛鋅等礦產(chǎn)資源，百年開發(fā)后遺留的重金屬污染問題突出。
如今，郴州一片曾被礦毒和污水嚴重污染的土地，被改造成了西河濕地公園。隨著污染企業(yè)被關停，厚厚的重金屬尾砂堆場得到安全處理，花葉芒、蘆葦、荷花、風車草等構(gòu)筑的生態(tài)壩凈化水質(zhì)，西河濕地公園及周邊變成了風景如畫、生態(tài)宜居的新城區(qū)。
蘇仙區(qū)一位副區(qū)長介紹，隨著生態(tài)環(huán)境明顯改善，西河濕地周邊過去40萬元/畝乏人問津的土地，如今市價高的可達150萬元/畝至220萬元/畝。郴州市環(huán)保局局長李來華認為，“西河濕地”稱得上是一個生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益多贏的項目。
據(jù)了解，湖南省是國內(nèi)首個發(fā)行重金屬污染治理專項債券的省份，迄今已成功發(fā)行重金屬污染治理專項債券67億元，西河濕地是債券募集資金投入的項目之一。據(jù)湖南省發(fā)改委統(tǒng)計，截至2013年11月，湘江流域重金屬污染治理總投資255億元，有2成資金靠發(fā)行債券和貸款。
“錢可以慢慢還，污必須馬上治。”郴州市市長瞿海認為，資金、技術和管理是污染治理三大難題，但最困難的還是資金。西河濕地公園的建設，是污染治理資金籌措的新路。
不僅是郴州，在多地的實踐中，以環(huán)境保護為主題的地方融資亦方興未艾。在上海金融市場記者了解到，地方通過各種途徑向金融機構(gòu)舉債，也是各地建設開展綠化、水利、河湖水環(huán)境治理、城市各類污染物收集處理等環(huán)保類公用事業(yè)的融資主渠道之一。
國家開發(fā)銀行研究院院長黃劍輝說，國開行在環(huán)境保護和公共設施管理上的貸款余額占當年全部貸款余額的比例較大，所創(chuàng)環(huán)境治理與片區(qū)土地開發(fā)捆綁的“蕪湖模式”已經(jīng)在全國推廣。
要政績、要效益，還是要環(huán)境
上海證券交易所公開信息顯示，“環(huán)境債”的“正規(guī)軍”——污染治理債券利率為“基準利率+基本利差”，利率水平一般達7%左右，期限多為7年。從第3年至第7年末，每年需償還本金的20%及當期利息。而金融機構(gòu)環(huán)保題材貸款，一般利息更高、還款周期更短。
在上海、湖南、湖北等地，本刊記者采訪了解到，地方政府背景的環(huán)保融資，償債方案有“上掛政府、下聯(lián)土地”特征：有的是發(fā)債人與地方政府簽訂了保障一定百分比利潤的回購協(xié)議;有的是地方政府承諾將項目土地整理后形成商住用地及工業(yè)用地出讓凈收益逐年返還發(fā)債人;有的債券項目為了防止土地市場波動產(chǎn)生風險，還約定了其他償債保障措施。
“如果考慮政治前途，就要投形象工程;如果考慮信用風險，就要投經(jīng)營性工程;如果考慮環(huán)境保護，就要投公益建設。”多位受訪的城市負責片區(qū)開發(fā)負責人說，“環(huán)境債”某種意義上是地方債的“變種”，需要在政績、效益和環(huán)境中尋找平衡點，把握不好就易“走偏”：
首先，容易催生“政績花瓶”和“形象工程”。有的地方融得資金后，將“借的當賺的”，在還款壓力較輕的存續(xù)初期搞短時間內(nèi)有“視覺效果”的項目，“重地上輕管網(wǎng)”、“重基建輕機制”、“問投入不問回報”、“有借款計劃沒有還款計劃”等，不僅埋下債務違約風險，也難以起到環(huán)保實效。
其次，易淪為房地產(chǎn)等工商經(jīng)濟的附庸。“借環(huán)境保護治理債，打土地升值、招商引資算盤”，這是有的地方拿環(huán)保“包裝”和“策劃”地方債的“生意經(jīng)”。中部某市以湖泊及周邊生態(tài)治理名義發(fā)債8億元，但實施中卻將大筆資金投向道路、橋梁等城市基礎設施，項目將新增商業(yè)、綜合服務業(yè)用地、居住用地，發(fā)展旅游和工商經(jīng)濟放在環(huán)境效應之上。
此外，環(huán)保項目成了“胡子”和“殼子”。有的地方融資建設起環(huán)?；A設施工程，卻因缺乏相應財政保障機制或商業(yè)模式支撐，或缺乏后續(xù)資金成了“胡子”，或建成缺乏資金維持常態(tài)化運轉(zhuǎn)的“殼子”。
環(huán)保投融資需“各歸其位”
全國政協(xié)委員、湖南大學金融與統(tǒng)計學院教授戴曉鳳等多位受訪專家認為，生態(tài)文明建設既包括公益性投入，又涵蓋各類市場行為，其中關乎國計民生的基礎設施建設應由財政按照“財權(quán)事權(quán)匹配”的原則擔起來，而屬于市場的部分則由市場主體來完成。為此，需進行系列改革：
一是，根據(jù)權(quán)責匹配原則，合理劃分環(huán)保事權(quán)范圍并加大國家財政投入。
全國人大代表、永清環(huán)保(300187,股吧)董事長劉正軍認為，我國環(huán)境污染歷史欠賬巨大，且GDP平均年增7.5%還將在未來不斷產(chǎn)生大量新的污染。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，環(huán)保投入占到GDP的3%以上，環(huán)境質(zhì)量才會得到改善，而目前我國中央財政對環(huán)保的投入約為3‰，加上地方和企業(yè)等方面的投入，占比只有1.5%左右。要大幅增加環(huán)保財政投入，才可能打生態(tài)文明建設“翻身仗”。
一些地方財政部門負責人說，在目前財權(quán)主要集中于中央，稅收大戶如央企等利潤主要上繳中央的大背景下，而污染治理卻留給了地方，“舉債環(huán)保”實際上是這種“倒掛”機制下的無奈之舉和權(quán)宜之計。建議科學劃分中央和地方環(huán)保事權(quán)、投資范圍與責任，強化各級財政特別是中央財政對環(huán)保的投入、加大轉(zhuǎn)移支付中環(huán)保的權(quán)重、穩(wěn)定和強化國債用于環(huán)保的支出。此外，還可考慮建立由政府控制的“環(huán)保超級基金”或國家環(huán)境保護專項基金，以解決受益主體與支付主體不對等問題。
二是，強化對環(huán)保事業(yè)的政策支持力度。
多位受訪地方干部認為，國家和省級層面在加大環(huán)境保護財政資金“硬投入”的同時，不能忽視建設政策“軟環(huán)境”。建議應在一些長期裹足不前的改革領域如污染者付費、治理責任追究和追溯立法、綠色稅收、環(huán)境資源價格改革、生態(tài)補償機制和促進綠色政府采購制度等方面大膽突破。此外，圍繞財政資金環(huán)保項目建設，對相關地方黨政一把手及責任人、責任部門的考核，不應停留在投資額度、項目進度等淺層面上，應該圍繞區(qū)域和項目環(huán)境改善績效開展量化評估，向社會公示并接受群眾監(jiān)督。相關考核結(jié)果，要與領導干部任用與獎懲掛鉤。
三是，以政策促進綜合環(huán)境服務市場發(fā)育。
多位環(huán)保企業(yè)負責人認為，環(huán)保領域政府并不需要“事必躬親”，而是需要“環(huán)境管家”即綜合環(huán)境服務商。建議改革財政資金在環(huán)境領域以設施建設投資為主導的使用方式，變環(huán)保設備、工程采購為服務采購。政府設立綜合環(huán)境服務采購專項資金，采取補助、貼息、獎勵等方式，建立對設施運營等服務的長效補貼機制。出臺鼓勵環(huán)保服務發(fā)展的財務稅政策，全面減免環(huán)境服務的營業(yè)稅。擴大增值稅減免范圍，由目前的垃圾、污水處理勞務等免征增值稅擴大到綜合環(huán)境服務。
四是，推進環(huán)保金融機制與政策創(chuàng)新。
黃劍輝說，要扭轉(zhuǎn)我國環(huán)保建設的被動局面，必須改變“財政有一塊投一塊”的狀況。針對環(huán)境治理項目資金需求大、周期長等特點，建議我國仿效一些國家做法，建立一家“綠色銀行”推進開發(fā)性環(huán)保金融，依托國家信用發(fā)債來籌集公益性環(huán)保建設資金。
目前，我國涉及環(huán)保的貸款，商業(yè)銀行投資仍局限于一些有盈利的環(huán)保項目。對此有金融界專家建議，國家要鼓勵金融機構(gòu)建立環(huán)保信貸非營利操作平臺，結(jié)合創(chuàng)建環(huán)保政策性投資開發(fā)公司、建立環(huán)保信貸政策性擔保和保險機制、引導建立結(jié)構(gòu)和混合使用資金、發(fā)展排污費質(zhì)押和治污設備租賃等創(chuàng)新業(yè)務等措施，將環(huán)保要素融入金融活動全過程，促使金融機構(gòu)積極履行環(huán)境責任，降低社會環(huán)保投融資的風險和成本。
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