2014-08-26 15:55:22
●環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格是市場(chǎng)化改革最關(guān)鍵、最核心的問題，建立合理的環(huán)境服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，對(duì)推動(dòng)PPP模式的實(shí)施至關(guān)重要
●實(shí)行PPP模式以后，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)主體轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境服務(wù)企業(yè)，然而企業(yè)稅負(fù)較重，推高PPP項(xiàng)目的總體運(yùn)行成本
●政企雙方應(yīng)合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益，政府仍對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管負(fù)有重要責(zé)任,企業(yè)要保證處理效果達(dá)到國(guó)家及地方排放標(biāo)準(zhǔn)
眼下火熱的PPP其實(shí)并不新鮮，這種模式最早應(yīng)用于城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，其形式廣泛，最常見的如BOT、BT等。已在城市生活污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域得到大量應(yīng)用。
如今，PPP模式正在得到財(cái)政部等部委的支持，試點(diǎn)在不少地方展開。近日，重慶市PPP投融資模式改革進(jìn)入具體實(shí)施階段，集中簽約了一批涉及資產(chǎn)總額達(dá)1000億元的PPP戰(zhàn)略合作項(xiàng)目。被列為財(cái)政部首批PPP試點(diǎn)的湖南省，也在長(zhǎng)沙市開展了兩項(xiàng)試點(diǎn)項(xiàng)目。
在此前的實(shí)踐中，PPP模式遇到了哪些挑戰(zhàn)？在接下來的改革中，如何破解？這是全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)一直關(guān)注的問題。近日，記者專訪了商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華。
引入企業(yè)參與的關(guān)鍵在哪里？
環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，直接影響到PPP模式能否有效可持續(xù)推行
記者：從城市生活污水、垃圾處理等領(lǐng)域的政企合作實(shí)踐看，引入企企業(yè)參與公共服務(wù)領(lǐng)域，首要解決什么問題？
駱建華：環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格是市場(chǎng)化改革最關(guān)鍵、最核心的問題，直接影響到PPP模式能否有效可持續(xù)推行。
建立合理的環(huán)境服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，對(duì)推動(dòng)PPP模式的實(shí)施至關(guān)重要。然而，我國(guó)仍缺乏這個(gè)機(jī)制。
比如，有些地方污水處理服務(wù)價(jià)格，并沒有因?yàn)閲?guó)家提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)而相應(yīng)提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設(shè)施的升級(jí)改造和更新維護(hù)，而是一味地要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)自行承擔(dān)由此增加的運(yùn)營(yíng)成本。
在我國(guó)，僅有少數(shù)地區(qū)的污水處理費(fèi)包含污泥處置成本。比如，江蘇省常州市在污水處理費(fèi)中每噸抽取0.2元用于污泥處置，后又通過市區(qū)水價(jià)調(diào)整方案，提高污水處理費(fèi)。廣東省廣州市每噸污水處理費(fèi)中有約0.04元用于支付污泥處理費(fèi)用。而大部分地區(qū)對(duì)污泥處置費(fèi)用尚無(wú)明確規(guī)定。
許多地方垃圾處理服務(wù)費(fèi)中，并未考慮飛灰處置成本。按照2008年頒布的《生活垃圾填埋污染控制規(guī)定》，飛灰作為危險(xiǎn)廢物，其處理成本較高，約需800元/噸～1000元/噸，相當(dāng)于每噸垃圾中飛灰處理成本為30元。這導(dǎo)致大多數(shù)垃圾焚燒廠對(duì)飛灰僅作簡(jiǎn)易填埋，尚未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的處置標(biāo)準(zhǔn)，引起一些地方爆發(fā)群體性事件。
記者：環(huán)境服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制要從哪些方面完善？
駱建華：要從污水、垃圾處理等方面完善。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)將污泥處理納入污水處理成本核算，將飛灰處理納入垃圾焚燒處理成本核算。
定期由物價(jià)部門對(duì)項(xiàng)目成本及財(cái)務(wù)收支進(jìn)行核算，并對(duì)價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。因國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)提高并超過原標(biāo)準(zhǔn)或合同約定標(biāo)準(zhǔn)，致使運(yùn)營(yíng)企業(yè)需要對(duì)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，應(yīng)將相應(yīng)投資納入價(jià)格調(diào)整考慮因素。
與此同時(shí)，因地制宜地確定垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策，考慮到垃圾焚燒企業(yè)在開展垃圾分類的基礎(chǔ)上，單位垃圾發(fā)電量有所增加的因素，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)垃圾焚燒項(xiàng)目實(shí)際發(fā)電量核算上網(wǎng)電價(jià)。
環(huán)境服務(wù)企業(yè)有哪些難處？
稅負(fù)較重推高總體運(yùn)行成本，政府應(yīng)給予稅收優(yōu)惠政策、幫助拓寬融資渠道
記者：環(huán)境服務(wù)企業(yè)一般面臨的難題有哪些？
駱建華：PPP模式中，環(huán)境服務(wù)企業(yè)的成本壓力很大。這一方面來自缺乏價(jià)格調(diào)整機(jī)制，另一方面來自稅費(fèi)的繳納。
在實(shí)行PPP模式以前，污水垃圾等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)主體均為事業(yè)單位，由政府財(cái)政投資建設(shè)、撥付經(jīng)費(fèi)運(yùn)行管理，不存在繳納稅費(fèi)問題。
而實(shí)行PPP模式以后，運(yùn)營(yíng)主體轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境服務(wù)企業(yè)，需要繳納一系列稅費(fèi)，主要包括所得稅、增值稅、印花稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等，其中所得稅和增值稅是主要稅種，稅率較高。環(huán)境服務(wù)企業(yè)稅負(fù)較重，推高PPP項(xiàng)目的總體運(yùn)行成本。
以所得稅為例，雖然國(guó)家出臺(tái)了一些針對(duì)環(huán)境服務(wù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，如從事符合條件的環(huán)境項(xiàng)目可享受所得稅“三免三減半”政策，但因環(huán)境項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限較長(zhǎng)，多為15～20年甚至更長(zhǎng)，6年的優(yōu)惠期限相對(duì)較短，且項(xiàng)目前期一般尚無(wú)盈利，本身即不需繳納所得稅，使得環(huán)境服務(wù)企業(yè)實(shí)際享受到的稅收優(yōu)惠大打折扣。
記者：政府是否應(yīng)該給予稅收或者其他優(yōu)惠政策，幫助企業(yè)減輕成本壓力？
駱建華：考慮到污水垃圾處理設(shè)施屬于提供準(zhǔn)公共物品的范疇，對(duì)于這類設(shè)施，應(yīng)比照學(xué)校、醫(yī)院等單位，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。同時(shí)，考慮到環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的公益特點(diǎn)，其投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)所得稅稅率，應(yīng)比照高新技術(shù)企業(yè)按15%的稅率征收。
同時(shí)，政府要幫助拓寬環(huán)境服務(wù)企業(yè)融資渠道。比如，推行環(huán)境服務(wù)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款，允許劃撥土地及地面地下附著設(shè)施抵押融資。國(guó)家政策性銀行或基金以及國(guó)際信貸等政策性資金，應(yīng)通過長(zhǎng)期低息或無(wú)息貸款、貸款貼息等方式扶持環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)。
同時(shí)，可以鼓勵(lì)保險(xiǎn)基金、社?；稹⒆》炕鸬却笮突鹪诃h(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資。
引入企業(yè)政府就可以袖手旁觀？
政府仍對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管負(fù)有重要責(zé)任
記者：在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域引入企業(yè)后，政府的角色有何變化？目前看，地方政府做到盡職盡責(zé)了嗎？
駱建華：PPP模式的實(shí)施原則在于發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，政企雙方合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益。這在本質(zhì)上改變不了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)公益屬性，政府仍對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管負(fù)有重要責(zé)任。
但是，在實(shí)施PPP模式的過程中，一些地方政府責(zé)任缺位，影響了PPP模式的實(shí)施效果。
比如，第一，有的地方政府對(duì)已有的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一賣了之，把本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任完全推給運(yùn)營(yíng)企業(yè)，配套管網(wǎng)等問題遲遲得不到解決，使已建成的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施難以正常運(yùn)行或運(yùn)營(yíng)負(fù)荷不足。
第二，片面追求盤活存量資產(chǎn)，尋求以高溢價(jià)出售環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，但溢價(jià)所得并未用于設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過重。
第三，因各種原因，不能按照協(xié)議規(guī)定及時(shí)足額支付服務(wù)費(fèi)用，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)不可持續(xù)。
第四，在居民因鄰避效應(yīng)反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠時(shí)，不少地方政府未與群眾做深入細(xì)致的溝通和交流，而把責(zé)任推給企業(yè)或有關(guān)方面專家，致使垃圾處理設(shè)施選址問題成為久拖不決的難題。
記者：政企雙方應(yīng)該如何明確履行責(zé)任和義務(wù)？
駱建華：首先，應(yīng)該盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，制定《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》，明晰政府及特許經(jīng)營(yíng)企
業(yè)的權(quán)責(zé)利。
其次，政府應(yīng)制定城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，保證城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正常投資和運(yùn)營(yíng)；承擔(dān)污水配套管網(wǎng)及垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)的投資，以保障污水垃圾處理設(shè)施的正常運(yùn)行；強(qiáng)化監(jiān)管，針對(duì)成本、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境安全等方面建立完善的監(jiān)管機(jī)制，以提供優(yōu)質(zhì)的公共環(huán)境服務(wù)。
政企雙方要切實(shí)履行合同責(zé)任。地方政府應(yīng)以誠(chéng)信原則履行PPP項(xiàng)目合同，及時(shí)足額地向運(yùn)營(yíng)企業(yè)支付服務(wù)費(fèi)用。如政府向社會(huì)收取的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品費(fèi)用不足以全額支付PPP項(xiàng)目費(fèi)用，應(yīng)由地方財(cái)政兜底。
企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照合同約定，承擔(dān)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)責(zé)任，保證處理效果達(dá)到國(guó)家及地方排放標(biāo)準(zhǔn)。
第三，地方政府應(yīng)將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，將維持環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政資金打入第三方支付賬戶作為保證金。對(duì)于長(zhǎng)期不能及時(shí)足額支付服務(wù)費(fèi)用的地方政府，上級(jí)政府不再批準(zhǔn)新建污水垃圾處理項(xiàng)目，并予公開曝光。企業(yè)有權(quán)依照合同約定申請(qǐng)終止服務(wù)，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定獲得補(bǔ)償。
當(dāng)然，對(duì)于運(yùn)營(yíng)企業(yè)因自身管理或技術(shù)原因長(zhǎng)期達(dá)不到合同約定要求，無(wú)法按質(zhì)按量提供環(huán)境服務(wù)，政府有權(quán)依照合同約定終止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
記者： PPP項(xiàng)目費(fèi)用來自向社會(huì)收取的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品費(fèi)用和地方財(cái)政，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)是否存在一點(diǎn)困難？
駱建華：考慮到中西部地區(qū)人均收入低，征收的污水垃圾處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，收繳率不高，不足以支付環(huán)境服務(wù)費(fèi)用等因素，國(guó)家財(cái)政應(yīng)考慮設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)中西部地區(qū)污水垃圾運(yùn)營(yíng)企業(yè)，按照實(shí)際處理量進(jìn)行補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。
同時(shí)，對(duì)縣及縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未開征污水垃圾處理費(fèi)的地區(qū)，應(yīng)由中央、省、市三級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)貼。
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PPP顯示活力
初步實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、投資主體多元化、設(shè)施運(yùn)行市場(chǎng)化
近年來，中央和各級(jí)政府加大資金投入，鼓勵(lì)推行PPP模式，極大地推動(dòng)了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育了一批專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司。
目前，城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2012年的3340座，城市生活污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%；城市生活垃圾無(wú)害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。
在城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP模式已初步實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、投資主體多元化、設(shè)施運(yùn)行市場(chǎng)化，改革在不斷深化。
主要表現(xiàn)在：第一，加快改組改制，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化。目前，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位已基本完成轉(zhuǎn)制改企工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年，僅有11.36%的污水處理廠仍由事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)。
第二，引進(jìn)社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。2003年以來，國(guó)家出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)民間資本和外資進(jìn)入市政公用行業(yè)的政策，加快了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。截至目前，設(shè)市城市和縣城生活污水處理廠中采用BOT、BT、TOT3種模式引入社會(huì)資金建設(shè)的共計(jì)1550個(gè)，占總數(shù)的42.8%。
第三，推行特許經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)設(shè)施運(yùn)行市場(chǎng)化。2004年，我國(guó)開放供水、污水和垃圾處理等市政公用領(lǐng)域市場(chǎng)，鼓勵(lì)民企、外企通過招投標(biāo)參與運(yùn)營(yíng)；在投資和運(yùn)營(yíng)上采取廠網(wǎng)分開、獨(dú)立核算的方式，推行特許經(jīng)營(yíng)制度。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)共建成污水處理廠3022座，其中采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營(yíng)模式的占42.28%。
近年來，我國(guó)逐步建立和完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制和收費(fèi)制度，推動(dòng)市場(chǎng)化改革。
2008年以來，各地紛紛調(diào)整水價(jià)，以滿足供水、污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)的需求。目前，全國(guó)已有24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市建立了污水處理收費(fèi)制度，約有80%的城市開征了污水處理費(fèi)。
同時(shí)，國(guó)家加大資金投入力度，支持城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施及污水配套管網(wǎng)建設(shè)。
此外，還制定了鼓勵(lì)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的優(yōu)惠用電、劃撥用地、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助等政策。各地廣泛建設(shè)融資平臺(tái)，將城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)注入城投公司并包裝上市。
