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張燎:PPP立法仍存多處爭議

2014-09-24 09:55:42  

    本報記者 徐維維 上海報道

    9月16日,在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會上,李克強(qiáng)指出,要允許地方通過股權(quán)融資、項目融資、特許經(jīng)營等方式吸引社會資本投入,拓寬融資渠道,提高城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力。

    但是,在資金需求量大、周期長、回報率低的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域,如何能真正吸引各類社會資本,尤其是民營資本參與,一直是外界關(guān)注的焦點(diǎn)。

    5月3日,國家發(fā)改委第一次發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》,并公開征求意見。這部法律被認(rèn)為是PPP(Public-Private-Partnership)領(lǐng)域最重要的法律,在學(xué)界甚至被稱為PPP立法。

    9月18日,負(fù)責(zé)起草該法的發(fā)改委法規(guī)司回復(fù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道稱,法律目前還在修改完善階段,但無法給出時間表。

    《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法》起草小組核心成員、濟(jì)邦咨詢有限公司董事長張燎接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道專訪時透露,國務(wù)院要求發(fā)改委法規(guī)司加快推進(jìn)此次立法工作,并要求國務(wù)院法制辦更主動地去介入這次立法工作。

    然而,雖然在一些方面達(dá)成了共識,但對于PPP的定義、適用范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面仍存在很多爭議。

    民間需要良好預(yù)期的制度環(huán)境

    《21世紀(jì)》:今年5月3日《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法》征求意見稿發(fā)布后,6月4日國家發(fā)展改革委法規(guī)司召開座談會,聽取各部委、有關(guān)專家和市場主體的意見。到目前有哪些新進(jìn)展?

    張燎:那次座談會后,各方意見陸陸續(xù)續(xù)反饋過來了,6月中旬我們起草小組開了一次會討論后,又改了一個稿。我們也就一些焦點(diǎn)問題做了一些專題的分析意見,匯總交給了發(fā)改委法規(guī)司。

    7月份開始由于人員變動,發(fā)改委法規(guī)司主要負(fù)責(zé)經(jīng)辦該法的處長換了,所以立法推進(jìn)比原來預(yù)計的要慢了一些。最近聽說可能要重新開個會,新處長可能熟悉一段時間的情況之后,要把這個工作繼續(xù)往前推。

    《21世紀(jì)》:這部法律的重要性在哪?

    張燎:十八屆三中全會決議里面提到要加快推動社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,PPP是實(shí)現(xiàn)這個目的的一個重要方法。我們原來做過嘗試,但效果不好。

    上一屆政府在最后的兩年任期提了鼓勵民間投資新三十六條實(shí)施細(xì)則,但效果仍不佳。學(xué)界和業(yè)界反思認(rèn)為,主要原因是沒有一個上位法來保障這些細(xì)則得以實(shí)施,僅僅依靠位次比較低的通知、意見、規(guī)范性文件不足以建立一個能夠讓民間有良好預(yù)期的制度環(huán)境。制度環(huán)境很重要的一個要素就是要有一個層級比較高的上位法來保護(hù)投資人的合法權(quán)益,增強(qiáng)他們的投資信心,同時也管住政府的手腳。

    此外,《決議》里說讓市場在資源配置中起決定性作用,在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域,PPP可以充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。PPP也是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域提高國家治理水平的一個抓手。

    立法名稱之辯

    《21世紀(jì)》:對《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法》這個名字有爭議嗎?

    張燎:目前還是用的這個名稱,但也有不同的意見,我個人也認(rèn)為這個名稱“窄”了一點(diǎn)。

    特許經(jīng)營,對應(yīng)的英文單詞是concession,在國際PPP主流機(jī)構(gòu),如世行、亞行、歐投等,對PPP具體模式定義里,concession都只是PPP其中一種,是和BOT、TOT平行的一個子模式,而不是跟PPP等量替換的一個名詞?,F(xiàn)在相當(dāng)于拿特許經(jīng)營來替換PPP,今后跟國際交流可能會有問題。

    這個的誤解是從哪兒來的呢?就是住建部,原來的建設(shè)部,在2004年頒布126號文,提出要在市政公用領(lǐng)域推行特許經(jīng)營制度。從那兒開始,就把市政公用領(lǐng)域的這些PPP的事都統(tǒng)稱為特許經(jīng)營制度和項目。所以我們今天說PPP的時候,也受到那個時候的影響。當(dāng)時發(fā)改委在給全國人大報立法計劃的時候,名稱就用了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》。延用過去的提法,可能會帶來一些認(rèn)知上的偏差。

    《21世紀(jì)》:那你認(rèn)為名稱應(yīng)該是什么?

    張燎:叫《公私合作法》又難以被接受。在翻譯PPP的時候,就碰到這樣一個問題。大家還有點(diǎn)談“私”色變,多少在意識層面上還不是那么能夠坦然面對。這是其一。其二,如果用“公私合作”,把第二個P定義為“私”的話,國企不就不能參與了?這也不合適。

    在臺灣地區(qū),有一部類似的法律叫《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》。但是又覺得“促進(jìn)”二字的力度好像還不夠大,所以目前還是堅持用原來的這個名稱。

    《21世紀(jì)》:在征求意見稿中稱,有一條規(guī)定,對企業(yè)主體要求一視同仁,但簽約政府機(jī)關(guān)直管的國企例外,這句話怎么理解?

    張燎:前面說了,PPP翻譯過來是公私合作伙伴關(guān)系,“私”的說法對國企不適用,財政部的官方提法叫政府與社會資本合作。社會資本就包容了國企。但是,PPP的一個界定標(biāo)準(zhǔn)是,本地政府自己管理的、控制的國企,和本地政府之間的合同關(guān)系,不算PPP。如果把大量本地政府自己管理的國企,與政府達(dá)成的合約關(guān)系,也算作PPP的話,那PPP就完全泛化了。但是,如果當(dāng)?shù)貒蟠碚畢⒐傻巾椖抗纠锩鎭恚琼椖抗镜膶?shí)際控制和控股方是非他控制的真正的社會資本,那也算PPP。但是,對這點(diǎn),征求意見稿表述得不是很明確。

    適用范圍需要明確

    《21世紀(jì)》:《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法》的適用范圍有爭議嗎?

    張燎:PPP中國過去實(shí)踐主要集中在公用事業(yè)和交通領(lǐng)域,和早年的一些能源項目。但是現(xiàn)在要擴(kuò)大到什么范圍,是需要討論的?;A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)包含的領(lǐng)域,可大可小,立法的時候,這個問題是繞不過去的,所以說這也是需要解決的問題。

    《21世紀(jì)》:那你的觀點(diǎn)是什么?

    張燎:我認(rèn)為采用比較廣義的范圍會比較合適。因為既然你認(rèn)可PPP的好處,對推動改革的益處,那么凡是能夠適用這個領(lǐng)域的,都可以考慮允許采用PPP的方式,這樣可以在更廣的面上來激發(fā)社會資本和民間的活力。

    《21世紀(jì)》:關(guān)于適用范圍的描述方法,現(xiàn)在有正面清單和負(fù)面清單兩種看法,是否考慮過負(fù)面清單?

    張燎:這個我們也討論過?,F(xiàn)在采用的是正面清單,因為負(fù)面清單其實(shí)需要更大的決心,就是這意味著放得更開,中國的立法者和管理的一貫思路比較謹(jǐn)慎,不太可能采用負(fù)面清單。我個人覺得只要正面清單別列得太窄就可以。因為臺灣地區(qū)的《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》,也是采用列舉方式。

    《21世紀(jì)》:征求意見稿里關(guān)于PPP適用方式有共識嗎?

    張燎: PPP是社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的一系列模式的統(tǒng)稱,里面具體模式全世界有幾十種,常用的都有十幾種。這些方法在過去國內(nèi)行業(yè)部委推類似PPP制度(叫特許經(jīng)營權(quán)制度)的時候,也都沒有寫清楚,官方文件也都沒有做明確的標(biāo)識,而全世界在這方面用法也是五花八門。

    而且,財政部和發(fā)改委之間也有爭議。發(fā)改委的稿子(就是前文所述的征求意見稿)沒有窮舉PPP具體有哪些模式,點(diǎn)了兩個常用的,BOT和TOT,后面用“其他”統(tǒng)稱。但是,財政部采用了接近于窮舉的方式,而且列出每一個具體模式的含義,政府和社會資本各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等。

    我個人認(rèn)為,在法律里面寫得太細(xì)確實(shí)也不太合適,跟PPP相關(guān)的法律法規(guī)也應(yīng)該有層次區(qū)分,頂層的可能主要規(guī)定大的原則性問題,下面還有一系列實(shí)施細(xì)則等法規(guī)和文件搭建一個制度框架。

    我們濟(jì)邦咨詢在幫財政部做一個全國PPP操作指南,這就很細(xì)了,但這不是法律。我們建議,在操作指南里面,通過附件的方式來解釋每個具體模式。否則這個指南出來,如果連這些基本的運(yùn)作模式都沒有一個明晰的權(quán)威規(guī)定,那下面又亂成一鍋粥了。

    PPP機(jī)構(gòu)設(shè)置問題不容回避

    《21世紀(jì)》:特許經(jīng)營中出現(xiàn)的很多問題與政府職能不清有關(guān),包括是否需要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)和部門協(xié)調(diào)此事,這是否在立法中形成共識?

    張燎:這也是現(xiàn)在仍舊有爭議的問題,需要各方來討論,權(quán)衡利弊,最后需要高層來拍板,當(dāng)然我們作為獨(dú)立的專家,也有我們的意見。

    建立一個能夠真正實(shí)施PPP的制度環(huán)境很重要。一是理念,二是法律法規(guī),三是機(jī)構(gòu),四是運(yùn)作能力。機(jī)構(gòu)問題是制度環(huán)境里面的能力問題引出來的,有效的管控能力需要有這樣的機(jī)構(gòu)。

    基礎(chǔ)設(shè)施的和公共服務(wù)的責(zé)任主體,在中央和地方的分權(quán)體系下是不同的,比如說,鐵路是中央政府的責(zé)任,高速公路是省級政府的責(zé)任,城市基礎(chǔ)設(shè)施、供水供氣、污水處理、垃圾處理是城市政府的責(zé)任。不同領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施主體和責(zé)任主體不一樣,這是機(jī)構(gòu)問題的一個方面。

    國際經(jīng)驗是,推行PPP制度有一個中央級的管理機(jī)構(gòu),叫PPP管理中心(PPP Unity),提供PPP項目的設(shè)計和策劃。我們這么大一個國家,需要有人來專門鉆研這個問題,但目前中央倡導(dǎo)簡政放權(quán)的大背景下,怎么來對PPP進(jìn)行有效的管理和引導(dǎo),政府權(quán)責(zé)平衡點(diǎn)又在哪兒?這還涉及到權(quán)力分配問題,不容回避。

    《21世紀(jì)》:你覺得PPP機(jī)構(gòu)應(yīng)如何設(shè)置?

    張燎:整體來看,相對比較合適的就是兩個部委,發(fā)改委和財政部,因為這兩個部委是和推行PPP制度所需要的政府職能比較對應(yīng)的綜合性部門。其他國家有的設(shè)在財政部,也有的設(shè)在綜合性的管理部門,可能叫發(fā)展計劃部等等。

    《21世紀(jì)》:財政部下面有一個清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心,現(xiàn)在是承擔(dān)了PPP中心的功能嗎?

    張燎:PPP管理機(jī)構(gòu)放在哪個部門還沒有定案之前,我覺得財政部也在探索。他們內(nèi)部有一個計劃是把PPP放在清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心,但目前還未正式對外公布,還需要和有關(guān)部門溝通。(編輯 譚翊飛 張凡 申劍麗)

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