近日國務院辦公廳下發(fā)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》；昨日《人民日報》刊發(fā)評論《發(fā)債新規(guī)校正“跑偏政績觀”》。
預算制度改革開啟了新一輪財稅制度改革。在錢袋子被管住之后，地方債便順理成章地進入了公眾的視野。
10月2日，國務院辦公廳下發(fā)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），為預算法實施奠定了具體的執(zhí)行基礎。多家中央級媒體推出解讀文章，《人民日報》刊發(fā)評論《發(fā)債新規(guī)校正“跑偏政績觀”》。
校正“政績觀”
10月2日國務院發(fā)布《意見》，這是繼2010年6月13日國務院發(fā)布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》后，中央政府為規(guī)范管理地方政府債務第二次發(fā)布的較為完整的制度框架文件。
四年前的《通知》僅針對地方政府融資平臺的地方政府債務，而本次《意見》是針對全部地方政府債務的規(guī)范管理，可視作中央政府關于地方債的新規(guī)。
同時，這也是繼十八屆三中全會提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制后，中央政府針對地方政府性債務的第四次政策部署。此前三次分別是：今年3月《政府工作報告》提出加強地方政府性債務管理的相關要求；6月《深化財稅體制改革總體方案》提出規(guī)范地方政府性債務管理的總體要求；以及8月全國人大常委會審議通過《預算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。這三次政策部署，均為綱領性改革精神，而本次《意見》則更全面具體、更有針對性，對后續(xù)政府性債務管理具有較強的操作性。
“不勤政者，靠邊站；不廉政者，必拿下。”這是昨日《人民日報》評論文章《發(fā)債新規(guī)校正“跑偏政績觀”》對地方債新規(guī)意義的定義，并從基層治理的微觀視角進行了一番打量，“發(fā)債新規(guī)疏浚的，不止于債務資金的流向，更有對治理者發(fā)展觀、政績觀的矯正，若真能落地生根、兌付承諾，當能為從政之心打開一條"明渠"。”
《人民日報》認為地方債劇增是“為"經濟錦標賽"跑出的成績”。在這種政績思維下，干部的現實狀態(tài)是，“有"勤"無"廉"，政失之于公”；“有"廉"無"勤"，政失之于慵”。于是，對政績觀進行糾偏。“要靠實打實的制度來倒逼。”
關于具體的制度措施，《人民日報》稱，“解決"預算軟約束"，只能靠債務公開的硬手腕……發(fā)債新規(guī)，進一步就發(fā)多少、干什么、誰來還，給出明確的說法。并且，"地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則"，中央不再為地方"埋單"，從根子上堵住了"虱子多了不癢，饑荒多了不愁"的歪念想，有望在總體上控制增量、縮減存量。”
金融改革的開始
根治地方債，中央不兜底，這一底線近期被中央媒體反復強調。
但僅此表態(tài)是不夠的。10月10日，新華社旗下《中國證券報》刊文《根治地方債須強化財政金融改革協(xié)同性》：“對地方債的管理，仍然還要采用建立在國家信用基礎上的財政工具……僅僅采取財政工具很難化解這一難題。”
文章作者中國國際經濟交流中心副研究員張茉楠認為，“必須強化央行對地方政府債務的監(jiān)督管理職能，增強財政體制改革與金融體制改革的協(xié)同性。”為此，張茉楠提出三個方面，“第一，清晰界定財政與中央銀行職能，防止產生財政變相透支問題，完善財政對中央銀行損失的補充機制，提高央行資產負債健康性。”“第二，建立償債準備金。地方政府償債準備金是地方政府為確保按期償還債務本息而籌集、運用的專項儲備資金。”“第三，嘗試建立央行國庫現金管理……推出既符合國家的宏觀經濟治理，又能滿足地方財政利益訴求的現金管理模式。”
由此看來，地方債顯然是一個金融改革的問題。11日《參考消息》引述發(fā)表文章《外媒：中國不再救助地方債，下決心深化金融改革》，引述外媒觀點直接點出“新規(guī)不過是深化金融改革的開始”。
“應當在中國金融市場改革的大背景下看待這些新規(guī)。例如，有可能將來中央將承擔部分社會福利支出。不管怎樣，這都說明，政府已下決心解決與經濟模式轉型有關的一攬子問題。”
為何有此判斷？《參考消息》稱，“經濟模式轉型已經啟動。這是一個長期的過程，將不可避免地出臺一系列改革方案。但是開始階段需要排除金融不平衡的暗礁，以免改革浪潮在到達彼岸之前就已消失。”
地方融資平臺轉型
從宏觀看，地方發(fā)債新規(guī)將促進金融改革，從微觀看，則直接影響到地方融資平臺。
10日《中國證券報》刊發(fā)評論文章《地方政府融資平臺即將告別歷史舞臺》，認為：“從地方政府債務自發(fā)自還試點開始，我國正加速形成全面的地方政府融資體系。近8年城投債蓬勃發(fā)展，與中國特色的地方政府融資平臺一起，即將告別歷史舞臺。”
此次《意見》試圖逐步劃清政府與企業(yè)界限，明確了地方政府職能將聚焦于公益性事業(yè)發(fā)展，非公益的商業(yè)融資需求將交與市場主體。于是，上文給地方融資平臺劃定了三大出路，“第一，承擔的商業(yè)盈利性業(yè)務，將其債務與經營打包，改制為國企或按市場機制轉讓給非國有企業(yè)；第二，承擔一定收益的公益性事業(yè)，可與社會資本成立混合所有制企業(yè)或進行特許經營合作（PPP模式），實現融資平臺公司的轉型；第三，沒有收益的公益性事業(yè)，將直接由地方政府負責，納入政府預算管理，從融資平臺中剝離。”
事實上，早在2010年國家及相關部門出臺政策清理和規(guī)范地方政府融資平臺以來，以城投公司為主題的地方融資平臺就開始了漫長的轉型之路。從各種預測中可以看出，轉型后的政府融資平臺有可能繼續(xù)發(fā)行企業(yè)債券，同時鼓勵公司通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產證券化等市場化方式舉債。
改革剝離融資平臺的政府融資職能之后，外界擔心是否會導致一些在建項目因資金問題出現半拉子工程。
9日新華每日電訊引述財政部的觀點做出釋疑，“《意見》對確保在建項目后續(xù)資金提出了明確措施：一是要求地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障項目續(xù)建和收尾；二是允許地方申請發(fā)行政府債券置換高利短期債務；三是對重新審核符合國家有關規(guī)定的在建項目，有融資協(xié)議的允許繼續(xù)按協(xié)議融資，確實沒有其他建設資金來源的，鼓勵政府與社會資本合作，或通過地方債券解決。”
地方債怎么還
人們最為關心的是新規(guī)出臺之后地方債怎么還？《人民日報》海外網轉載評論《地方債究竟該怎么還？》，給出了答案—“其實答案就在《意見》里面”。
“首先，要承認和明確政府債務的金融屬性……在政府融資舉債環(huán)節(jié)就建立債務利率的市場化定價機制，確保政府與合作資本能共同遵守市場利率規(guī)則的，風險共擔盈虧自負，控制政府還款成本”；“第二……引入社會第三方機構參與地方政府的信用評級，如此才能消減民間合作投資者對地方債信息不對稱的難題”；“第三……將區(qū)域經濟發(fā)展重點放在創(chuàng)新事業(yè)與產業(yè)規(guī)劃軟實力的打造上，才能獲得可持續(xù)發(fā)展的機會，讓地方政府負債率處于可控范圍之內。”
總結即，“開源節(jié)流，產業(yè)為先，擺脫坐地生財的土豪式經濟增長方式才是根本。”
盡管《意見》構建了“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，但正確處理政府與市場關系這一全面深化改革的核心問題，內容復雜廣泛，涉及深化政府改革、分稅制改革、政企關系以及地方政治格局調整，遠非一個文件可以解決，需要系統(tǒng)配套，綜合治理。
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