環(huán)境產(chǎn)品與服務合作是亞太經(jīng)合組織(APEC)最早開展的合作領域之一。APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作成果豐碩,對促進世界貿(mào)易組織(WTO)貿(mào)易與環(huán)境談判發(fā)揮了重要作用,對促進亞太區(qū)域綠色增長、可持續(xù)發(fā)展及應對氣候變化有直接和積極貢獻。
APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作特點
APEC在20世紀90年代成立之初就開始了環(huán)境產(chǎn)品與服務合作,大致經(jīng)歷了倡議初步提出期、倡議實踐期、密集出臺期3個階段。與其他國際機構或APEC其他領域相比,APEC開展環(huán)境產(chǎn)品及服務合作的特點主要有:
一是APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作作為長期戰(zhàn)略性合作,發(fā)揮了重要作用。APEC環(huán)境產(chǎn)品清單已經(jīng)或將要對推動WTO貿(mào)易與環(huán)境談判發(fā)揮重大作用?!禔PEC環(huán)境產(chǎn)品與服務工作計劃》表明,APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作并非權宜之計,而是長期戰(zhàn)略。歷年領導人宣言和部長聲明都將環(huán)境產(chǎn)品與服務合作,作為亞太地區(qū)實現(xiàn)綠色增長和可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。
二是APEC開展環(huán)境產(chǎn)品與服務合作內容豐富,涉及面廣。從《APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務工作計劃》看,合作領域包括研發(fā)、供給、貿(mào)易、需求等4個方面。從環(huán)境產(chǎn)品與服務主體看,既包括供給方,也包括需求方。從環(huán)境產(chǎn)品與服務本身的生命周期看,既包括了供給等生產(chǎn)環(huán)節(jié),也包括了貿(mào)易等流通環(huán)節(jié),還包括了需求等消費環(huán)節(jié)。
三是APEC開展環(huán)境產(chǎn)品與服務合作形式多樣,代表廣泛,既有高層對話,也有具體政策發(fā)布、能力建設、產(chǎn)業(yè)博覽和研究項目。
四是APEC的54個6位稅號環(huán)境產(chǎn)品清單,受到高層和國際社會廣泛關注。2012年,俄羅斯總統(tǒng)普京在會后的新聞發(fā)布會上稱,此次會議的突出成果之一是就環(huán)境產(chǎn)品清單達成重要共識。美國國務院國際信息局(IIP)《美國參考》稱,APEC的21個成員經(jīng)濟體就削減環(huán)境產(chǎn)品的關稅達成了一項具有歷史意義的協(xié)定。
我國是最早參與APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務事務,并積極開展環(huán)境產(chǎn)品與服務合作的成員之一。我國在參與APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作的過程中發(fā)揮了重要作用。其中,2012年通過的環(huán)境產(chǎn)品清單里有54%的產(chǎn)品是中國提出來的。在即將召開的APEC會議上,我國應進一步推動APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作,在環(huán)境治理和經(jīng)濟合作方面發(fā)揮更大的作用。
推動環(huán)境產(chǎn)品與服務合作原因
近幾年,APEC積極推動環(huán)境產(chǎn)品與服務合作、環(huán)境產(chǎn)品與服務貿(mào)易自由化的步伐明顯加快。其原因既與國際背景、環(huán)境產(chǎn)品與服務本身的性質有密切關系,也是發(fā)達成員利益導向及各方相互妥協(xié)的結果。
首先,全球環(huán)境惡化、綠化貿(mào)易的呼聲增強等國際形勢,使APEC加強環(huán)境產(chǎn)品與服務合作成為必然。近年來,全球環(huán)境污染日益加劇,環(huán)境問題逐漸滲入到國際政治、經(jīng)濟、貿(mào)易等相關領域,并成為重點議題。這在一定程度上促成了APEC于1994年召開環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展部長會議,以及之后提出的環(huán)境產(chǎn)品清單、環(huán)境產(chǎn)品和服務合作等問題。2008年金融危機的暴發(fā)和蔓延,引發(fā)了人們對于實體經(jīng)濟創(chuàng)新與增長乏力、經(jīng)濟結構深層次問題及改革調整必要性的關注和思考。這些都不可避免地反映到APEC進程和領導人宣言中。因此,APEC領導人宣言提出,不應重蹈常規(guī)增長和常規(guī)貿(mào)易的老路,要實現(xiàn)綠色增長。環(huán)境產(chǎn)品與服務合作等問題作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑,提到了新的高度。這些背景和形勢的綜合作用與影響,使得APEC積極推動環(huán)境產(chǎn)品與服務合作成為必然。
其次,環(huán)境產(chǎn)品與服務本身的性質和定義邊界不清,為APEC談判提供了空間。環(huán)境問題具有明顯的負外部性特征,從這種意義上講,作為治理環(huán)境污染和解決環(huán)境問題的環(huán)境產(chǎn)品與服務,是一種公共產(chǎn)品和服務,為解決全球和區(qū)域環(huán)境問題,需要國際社會攜起手來共同努力。環(huán)境產(chǎn)品和服務的另一種特性是動態(tài)性,隨著技術的不斷發(fā)展和環(huán)境標準的日益嚴格,今天治理污染的環(huán)境產(chǎn)品和技術,明天可能就是污染的產(chǎn)品和技術;環(huán)境產(chǎn)品和服務是為治理環(huán)境問題服務的,而環(huán)境問題又是在不斷變化的。如治理汞污染的產(chǎn)品和服務以前可能是沒有的,是隨著汞污染的治理而產(chǎn)生的。另外,相比較其他產(chǎn)業(yè),環(huán)境產(chǎn)品和服務的定義、邊界和范圍一直不清晰、不明確,不同機構有不同定義和分類。這樣,既為各自爭取利益獲得了機會,也為談判提供了空間。
第三,推動APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作是發(fā)達成員貿(mào)易利益的集中體現(xiàn)。在全球環(huán)境問題與國際政治、經(jīng)濟、文化等緊密聯(lián)系的背景下,解決全球環(huán)境問題的出發(fā)點往往包含了國家外交、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)等綜合利益。推動APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作,既站在道德制高點,又是其貿(mào)易利益的反映和體現(xiàn)。一方面,降低環(huán)境產(chǎn)品關稅,消除環(huán)境產(chǎn)品和服務非關稅壁壘,有利于發(fā)達成員促進其新的貿(mào)易出口增長點,增加競爭優(yōu)勢。從APEC的54個6位稅號環(huán)境產(chǎn)品清單貿(mào)易計算,2011年美國有270億美元環(huán)境產(chǎn)品出口到其他APEC經(jīng)濟體,其中12億美元將受益于此清單關稅降低。另一方面,發(fā)達經(jīng)濟體與發(fā)展中經(jīng)濟體開展環(huán)境產(chǎn)品與服務合作的成本差異較大。從成員經(jīng)濟體對54個稅號產(chǎn)品征收的平均最惠國關稅來看,發(fā)達經(jīng)濟體平均稅率為1.67%,而發(fā)展中經(jīng)濟體平均稅率為3.07%,幾乎為發(fā)達經(jīng)濟體的兩倍??梢?,推動環(huán)境產(chǎn)品與服務合作的本質是發(fā)達成員巨大的經(jīng)濟貿(mào)易利益。
第四,APEC開展環(huán)境產(chǎn)品與服務合作、達成環(huán)境產(chǎn)品清單是各經(jīng)濟體博弈妥協(xié)的結果。盡管2012年APEC貿(mào)易與投資委員會的每次高官會及相關會議,都將環(huán)境產(chǎn)品與服務作為主要議題討論,但第二次高官會仍然沒有達成一致的跡象,很多成員強烈反對。為此,貿(mào)易與投資委員會決定在墨西哥城額外增加一次環(huán)境產(chǎn)品專門研討會,討論這一議題。即使這樣,直到2012年9月初領導人峰會之前的技術措施會上,印度尼西亞仍然只同意6個6位稅號產(chǎn)品,直到貿(mào)易部長會討論時也只勉強討論25個6位稅號產(chǎn)品。印尼后來之所以同意了54個6位稅號的環(huán)境產(chǎn)品清單,各經(jīng)濟體達成了交易,主要原因是美國保證給予其未提煉棕櫚油(CPO)貿(mào)易出口便利,減少貿(mào)易壁壘。而之前,美國環(huán)保局以印尼出口的未提煉棕櫚油不符合其規(guī)定的碳排放標準為由,將其列入進口黑名單。可以說,APEC環(huán)境產(chǎn)品清單的達成是發(fā)達成員和發(fā)展中成員在環(huán)境產(chǎn)品問題上相互博弈的結果。
APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作發(fā)展趨勢
未來,APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作將進一步深化,但仍然面臨很多實際問題。
一是APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作仍將繼續(xù)并進一步深化。首先,全球環(huán)境污染惡化趨勢仍將持續(xù),實施綠色增長戰(zhàn)略仍是各國的根本選擇,環(huán)境治理的力度將進一步加大,環(huán)境產(chǎn)品和服務的需求將持續(xù)增加。其次,發(fā)達成員仍然會將推動環(huán)境產(chǎn)品與服務貿(mào)易作為新的貿(mào)易增長點和爭奪全球競爭力的途徑。第三,APEC的宗旨是推動全球貿(mào)易自由化,促進APEC成員間貿(mào)易、投資和技術領域的合作。2014年,WTO的14個成員發(fā)動了一項環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定的諸邊談判,此談判將以APEC環(huán)境產(chǎn)品清單為基礎,進一步探討將更多產(chǎn)品納入到清單之中并惠及更多的國家和地區(qū)。
二是環(huán)境產(chǎn)品的多用途問題、全生命周期評估等問題短時間內難以解決。盡管APEC提出了環(huán)境產(chǎn)品清單,但是,這一清單如何降稅仍存在一些爭議,面臨的技術問題主要是環(huán)境產(chǎn)品多用途和全生命周期評估問題。APEC此次達成的環(huán)境產(chǎn)品清單上列出的產(chǎn)品,盡管都具有環(huán)境用途,但是某些產(chǎn)品的其他應用同樣非常重要甚至更廣泛。如果考慮此因素,那么,海關監(jiān)管和實施部門如何鑒別哪些是環(huán)境用途、哪些是非環(huán)境用途,也是一個難題。
三是平衡環(huán)境產(chǎn)品與服務合作,加大環(huán)境服務合作。目前,環(huán)境產(chǎn)品的貿(mào)易自由化已經(jīng)在APEC框架下得到了實質性推進,特別是2012年APEC提出了環(huán)境產(chǎn)品清單,而且有明確的降稅目標,但環(huán)境服務合作仍然沒有明確的內容。不過,環(huán)境服務的自由化在下一階段將被提上議事日程。理由如下:從本質或屬性上講,環(huán)境產(chǎn)品與環(huán)境服務就如共同體,是不能分割和獨立存在的,環(huán)境產(chǎn)品的使用離不開環(huán)境服務,環(huán)境服務的實現(xiàn)也需要環(huán)境產(chǎn)品的支撐;在APEC加強環(huán)境產(chǎn)品與服務的宣言或聲明,也基本都是在一起的;一些經(jīng)濟體已經(jīng)注意到此問題,進行了相關探索并開始行動,如日本、美國、俄羅斯等國已經(jīng)提出了關于加強環(huán)境服務的提案。
四是借助亞太自貿(mào)協(xié)定(FTAAP)談判,進一步推動環(huán)境產(chǎn)品與服務貿(mào)易自由化。為整合亞太地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,進一步促進亞太地區(qū)貿(mào)易自由化,APEC由論壇性質向前邁進到自由貿(mào)易協(xié)定的呼聲越來越高,亞太自貿(mào)協(xié)定談判很快將會提上議事日程。借助環(huán)境產(chǎn)品和服務貿(mào)易自由化推動亞太地區(qū)綠色增長,一直是APEC的一個重要目標,因此,在啟動亞太自貿(mào)協(xié)定談判后,更進一步降低環(huán)境產(chǎn)品與服務貿(mào)易的關稅和非關稅壁壘,推動環(huán)境產(chǎn)品與服務貿(mào)易自由化,使得亞太地區(qū)以更加低廉的成本使用更加先進和便利的環(huán)境產(chǎn)品與服務,很可能成為亞太自貿(mào)協(xié)定談判的一項重要議題。
推動APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作對策
開展APEC環(huán)境產(chǎn)品合作既是各經(jīng)濟體共識,也符合我國環(huán)境污染治理、貿(mào)易發(fā)展等各方面利益。因此,中國應采取措施積極推動和深化APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作,特別是在今年,我國作為APEC主辦方,應發(fā)揮更大的建設性作用。
第一,積極主導當前及未來的APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務談判。
近幾年,APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務一直是APEC的重要成果和亮點。2013年,印尼在繼承的基礎上又有所突破,提出合作中采取公私合營等具體措施手段。2014年,我國舉辦APEC系列會議,當前及未來APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務議題不能停滯不前,我國不僅不能削弱環(huán)境產(chǎn)品與服務合作,而且要有突破、出成果。在領導人宣言和部長聲明中,既要有環(huán)境產(chǎn)品和服務的內容,也要有亮點,如增加制定APEC環(huán)境產(chǎn)品和服務技術擴散行動計劃倡議等內容;在相關談判中,積極主動提出關于環(huán)境產(chǎn)品與服務合作的具體提案,引導甚至主導談判,大力宣傳我國生態(tài)文明建設等理念;積極組織開展環(huán)境產(chǎn)品與服務能力建設活動,包括開展環(huán)境產(chǎn)品清單研討會和培訓。
第二,盡快落實APEC的54個6位稅號環(huán)境產(chǎn)品清單降稅義務。
我國已經(jīng)承諾在2015年之前將54個6位稅號產(chǎn)品降稅,作為負責任的大國,我國必將履行承諾。一要明確對哪些產(chǎn)品降稅。建議在APEC環(huán)境產(chǎn)品清單基礎上,對稅則產(chǎn)品進行研究和分析,結合《產(chǎn)排污系數(shù)手冊》,將一些明顯不具備環(huán)境用途的和對環(huán)境有損害的產(chǎn)品從降稅清單中剔除。APEC環(huán)境產(chǎn)品清單僅列出了54種6位稅號環(huán)境產(chǎn)品,而每一個6位稅號下面都對應著多個8位稅號產(chǎn)品,但有排除項,哪些產(chǎn)品可以被列為排除項需要深入研究。二要制定環(huán)境產(chǎn)品清單降稅義務的具體實施方案,明確相關機構的具體職責,哪些部門制定環(huán)境產(chǎn)品的原則、標準,海關如何監(jiān)管等問題。
第三,以外促內,推動將APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務規(guī)定反映到國內政策中。
只有將APEC環(huán)境產(chǎn)品與服務合作落到實處,才能真正發(fā)揮作用。要與國際接軌,規(guī)范用語,將“節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品”、“環(huán)保產(chǎn)品”改為“環(huán)境產(chǎn)品”。積極借鑒APEC環(huán)境產(chǎn)品清單,制定中國環(huán)境產(chǎn)品和服務清單,或確定環(huán)境產(chǎn)品和服務的相關范圍。將APEC環(huán)境產(chǎn)品清單應用到中國綠色政府采購政策中,即以APEC環(huán)境產(chǎn)品清單為基礎列入綠色政府采購清單。將APEC環(huán)境產(chǎn)品清單應用到環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策實施中,對APEC環(huán)境產(chǎn)品清單產(chǎn)品實施稅收等政策優(yōu)惠,使扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策真正落地。
作者單位:環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心
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