2006年以來，作為環(huán)保部外派的區(qū)域督查機(jī)構(gòu)，我國六大環(huán)保督查中心(華東、華北、華南、東北、西北和西南環(huán)保督查中心)陸續(xù)對外掛牌辦公。
9年來，在地方政府的眼中，這些中心從一開始的“也就是個事業(yè)單位”，到如今“還真的有點‘東邪西毒’的意思了。”環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局(以下簡稱“環(huán)監(jiān)局”)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，中心還是“干出了地位，干出了名堂”。
公開資料顯示，各區(qū)域環(huán)保督查中心是環(huán)保部直屬事業(yè)單位，為執(zhí)法監(jiān)督的派出機(jī)構(gòu)，受環(huán)保部委托，承擔(dān)各區(qū)域環(huán)保督查工作，由環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局負(fù)責(zé)聯(lián)系與指導(dǎo)。
目前，這六大環(huán)保督查中心與環(huán)監(jiān)局構(gòu)成了我國的“環(huán)保國家監(jiān)察體系”。
然而，此前曾有督查中心負(fù)責(zé)人撰文指出，督查中心大部分工作職責(zé)與地方環(huán)保部門執(zhí)法檢查職責(zé)重疊，存在許多“多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查”等問題，督察工作和運(yùn)行模式出現(xiàn)“不適應(yīng)”。
不過，前述環(huán)監(jiān)局負(fù)責(zé)人則表示，督查工作不代替環(huán)保執(zhí)法，具體執(zhí)法由地方執(zhí)行，“我們只是督查”，否認(rèn)督查工作遭遇了困境。
至少22地被督查
2015年初，環(huán)保部曾公布消息稱，計劃對30個地市級人民政府環(huán)保工作開展綜合督查工作，并對發(fā)現(xiàn)的問題督促整改。其綜合督查結(jié)果將作為環(huán)保部審批、考核、評比、安排專項資金的重要依據(jù)，且納入環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核評價體系。
據(jù)法治周末記者不完全統(tǒng)計，截至目前，各區(qū)域環(huán)保督查中心已在北京通州、河北邯鄲、河南焦作、廣東揭陽、江蘇鎮(zhèn)江等22地被進(jìn)行了環(huán)保督查。
而在各地開展的環(huán)保督查工作反饋中，被督查地均有環(huán)保不達(dá)標(biāo)企業(yè)被點名，并被責(zé)令整改。
今年初，北京通州收到華北環(huán)保督查中心反饋稱，2014年通州地區(qū)PM2.5平均濃度明顯高于河北廊坊市區(qū)和三河市。
不久后，河北邯鄲地下水被發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重超采區(qū)達(dá)四千余平方公里、治污工程建設(shè)嚴(yán)重滯后。
此外，陜西咸陽政府被西北環(huán)保督查中心告知政府及相關(guān)部門職責(zé)有待加強(qiáng)；甘肅天水環(huán)境質(zhì)量形勢被控“不容樂觀”，其二氧化氮年均濃度上升了60%、2015年前4個月可吸入顆粒物濃度超標(biāo)85.7%……
那么，究竟為何把督查重點放在這些城市？
環(huán)監(jiān)局的相關(guān)負(fù)責(zé)人曾在此前公開透露，環(huán)保綜合督查的開展，是依據(jù)新環(huán)保法所規(guī)定的，地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、上級政府對下級執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，“基本是隨機(jī)選擇督查對象”。
然而，此后不久，中國環(huán)境法學(xué)會副會長楊朝飛對媒體分析稱，綜合督查對象多在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、環(huán)境問題較多的地區(qū)。
“督查對象的選取，可能依據(jù)相關(guān)部門的前期調(diào)研，比如存在違法排污等問題。”楊朝飛解釋道，也可能依據(jù)監(jiān)測情況，選取近年環(huán)境質(zhì)量明顯下降的地區(qū)進(jìn)行綜合督查，“既然是作為重點(督查)，肯定掌握了一定的材料。”
2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》(以下簡稱《方案》)。
《方案》指出，要把環(huán)境問題突出、重大環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實不力的地方作為先期督察對象，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的要求，對問題突出的地方追究有關(guān)單位和個人責(zé)任。
接過地方環(huán)保“燙手的山芋”
實際上，作為環(huán)保部外派的區(qū)域督查機(jī)構(gòu)，督查中心在掛牌以來便被認(rèn)為是打破環(huán)境問題地方保護(hù)主義、加固國家與地方環(huán)保監(jiān)察體制“鏈條”的有力環(huán)節(jié)，督查人員則一度被稱為“環(huán)保欽差”。
環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)境保護(hù)督查中心主任高振寧在此前接受采訪時曾回憶稱，面對日益增多的區(qū)域性、流域性環(huán)境問題，打破原有行政區(qū)域的環(huán)保管理劃分，按自然區(qū)域原則成立全新的跨區(qū)域環(huán)保管理體制是勢在必行的。
據(jù)環(huán)保部官網(wǎng)介紹，各區(qū)域環(huán)保督查中心受環(huán)保部委托開展工作，但不指導(dǎo)地方環(huán)保部門業(yè)務(wù)工作，由環(huán)監(jiān)局歸口聯(lián)系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。其主要工作職責(zé)包括“監(jiān)督地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況”“承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作”“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”等。
國家監(jiān)察與地方環(huán)保執(zhí)法的結(jié)合，逐漸改善了以往的環(huán)境保護(hù)問題。
2012年底，湖北荊州市、洪湖市環(huán)保局聯(lián)合撰文指出，華南環(huán)保督查中心成立以來，區(qū)域督查機(jī)構(gòu)開展的“全面、深入的集中督查”工作，幫助地方環(huán)保部門解決“想管管不了、想查不敢查、查了處（理）不了”的環(huán)境問題。
被指“缺少牙齒”
另一方面，隨著環(huán)境保護(hù)政策和方式的轉(zhuǎn)變，區(qū)域督查工作也逐漸從“長時間維持對企業(yè)和項目的督查層面”，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以督政府為主”。
有公開報道顯示，僅2015年上半年，山東臨沂、山西呂梁、河北滄州、保定、承德、河南駐馬店和鄭州、江蘇無錫、安徽馬鞍山、四川資陽和達(dá)州的主要政府負(fù)責(zé)人，均因督查發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，被環(huán)保部約談。
不過，區(qū)域督查中心也面臨著督查工作發(fā)展所帶來的新難題。
2015年7月29日，西北督查中心主任趙浩明等人在媒體發(fā)表文章指出，隨著地方政府環(huán)保職責(zé)明確、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的強(qiáng)化，區(qū)域督查中心的督察工作、運(yùn)行模式也出現(xiàn)“不適應(yīng)”。
“督查中心工作職責(zé)大部分與地方環(huán)保部門執(zhí)法檢查職責(zé)重疊，事權(quán)層級劃分不清，存在許多‘多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查’的現(xiàn)象。”趙浩明表示，督查中心只有檢查、調(diào)查和建議權(quán)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法問題時，“缺乏相應(yīng)的制約手段”。
“盡管國家相繼出臺一系列環(huán)保政策、法規(guī)，但在實際操作層面并不明確，國家環(huán)保督察職責(zé)未執(zhí)行到位。”趙浩明說。
針對這些問題，趙浩明等人在文中建議，應(yīng)盡快修訂《環(huán)境保護(hù)部區(qū)域督查派出機(jī)構(gòu)督查工作規(guī)則》，明確劃分中央和地方執(zhí)法監(jiān)督檢查事權(quán)，賦予區(qū)域督查中心一定的督辦權(quán)，以及對地方政府及企業(yè)集團(tuán)的約談權(quán)，并制定環(huán)保督察機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)清單、督察工作制度等。
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