從11月27日開始，京津冀地區(qū)遭遇入秋以來第四次霧霾天氣襲擊。11月30日上午10時，北京空氣重污染預警從之前的黃色升級至橙色。這是《北京市空氣重污染應急預案》修訂后首次啟動橙色級別的預警，也是今年第一個空氣重污染橙色預警。
除了京津冀地區(qū)，近幾日華北黃淮等地10余省市也將持續(xù)霧霾天氣，并伴有中到重度污染，局地達嚴重污染。
在“霧霾”“環(huán)境污染”等詞匯讓公眾逐漸麻痹和“絕望”之際，什么造成了環(huán)境污染、如何“防治”“改善”環(huán)境等諸如此類的話題仿佛也不再能緩解公眾的質疑和焦慮。
不過換個思路，政治資源與環(huán)境污染之間的關系是否能給我們帶來一個全新的思考角度？政治資源到底是不是發(fā)展經(jīng)濟的“免費午餐”？
我們的調查和分析顯示，政治資源是導致環(huán)境污染的一個更深層次因素。政治資源優(yōu)勢有利于經(jīng)濟增長，省委（市委、區(qū)委）書記、省長（市長、區(qū)主席）家鄉(xiāng)的經(jīng)濟增長比非家鄉(xiāng)城市快約0.6個百分點。硬幣皆有兩面，政治資源在促進經(jīng)濟增長的同時，也會加重環(huán)境污染。這是因為，如果這種更快的經(jīng)濟增長來自非清潔生產，那么政治資源在促進經(jīng)濟增長的同時，就會導致環(huán)境污染的加劇。
之前有研究者基于挖掘環(huán)境污染的深層次因素提出一個一般性的理論假說：政治資源能加劇環(huán)境污染。這個理論假說的機制是，從全球治理的角度看，非清潔生產被某個經(jīng)濟體淘汰了，并不意味著被全球徹底淘汰。有些經(jīng)濟體愿意承接非清潔生產，其中擁有政治資源的經(jīng)濟體將發(fā)揮其優(yōu)勢作用，幫助其將承接更多的非清潔產能，從而遭受更多的污染，我們把政治資源的這種效應稱之為政治資源的環(huán)境污染效應。
識別政治資源是否帶來環(huán)境污染需要設立不同的準自然實驗，尋找某個地區(qū)外生的政治資源并非易事。在中國大陸，新上任的省委書記、省長對其家鄉(xiāng)而言是外生的政治資源，一個人無法選擇自己的出身和家鄉(xiāng)，從而官員家鄉(xiāng)的分布具有一定的隨機性。
并且，大陸省部級正職領導并不存在本籍回避制度。中國在東漢時期出現(xiàn)了官員任職回避制度，明確規(guī)定官員任職需回避本籍。其后，歷朝歷代都沿襲此制，盡管名稱可能有所改變，但是其思想和關鍵內容依然保留。中共建政以來，官員任職回避制度在干部交流規(guī)定中一直有所體現(xiàn)。比如2006年中共中央頒布了《黨政領導干部交流工作規(guī)定》，官員不得在本人成長地擔任縣（市）和市（地、盟）重要崗位的正職領導，但并沒有明確限定不得擔任省（直轄市、自治區(qū)）重要崗位的正職領導。因此，相對于縣級、地級官員，省級官員不受本籍回避制度的影響，其家鄉(xiāng)地的分布也就更加“五湖四海”。
另一方面，在中國現(xiàn)行的干部管理體制下，上級對下級干部的考察、任命亦遵循“五湖四海”的原則，并且，在中國現(xiàn)行的干部管理體制下，領導人的職業(yè)變動主要取決于他/她的“德、能、勤、績、廉”，一個人的家鄉(xiāng)無力、也不會有意將其運作為高級別的黨政官員。這意味著，省部級官員的家鄉(xiāng)分布是一個準自然實驗，能夠被用來有效地識別政治資源是否帶來環(huán)境污染。
政治資源是根植于地域而不是某個具體的人，我們的識別策略是直接度量一個地方所擁有的政治資源。一方面，由于人的家鄉(xiāng)地具有不變性，家鄉(xiāng)所擁有的政治資源不隨地方官員老鄉(xiāng)任職地的變化而變化。另一方面，家鄉(xiāng)地所擁有的政治資源也不是這個地區(qū)有意積累的結果。
自古以來，中國就有政治資源幫助家鄉(xiāng)的動機和傳統(tǒng)。家鄉(xiāng)身份認同是一種社會規(guī)范。著名學者梁漱溟曾指出，中國文化的基本倫理特征是關系本位，籍貫出身構成了社會關系中的一個重要維度。省級官員對家鄉(xiāng)懷有天然感情，自然萌發(fā)回報家鄉(xiāng)的動機，并在一定程度上還受道德輿論的約束。比如社會學家費孝通認為，中國傳統(tǒng)的士大夫階層在進入政府做官，同時作為其親族與家鄉(xiāng)的代表而發(fā)揮作用。因此，對省級官員本身來說，“老鄉(xiāng)身份”會影響到他的決策和行為，從而令家鄉(xiāng)地在經(jīng)濟增長方面因此受益。
官員的家鄉(xiāng)也具有利用這些政治資源的動機。政治資源本質上是一種聯(lián)系或關系，能夠影響社會資源配置。特別是在轉軌經(jīng)濟中，這一非正式的經(jīng)濟手段所起到的作用極其重要。無論對個人還是對企業(yè)等組織而言，關系都具有便利資源配置和獲取資源的功能。對于地方官員而言，在現(xiàn)行的干部考核體系下，經(jīng)濟增長是評判地方官員政績的重要標準，經(jīng)濟增長的任務以目標形式從上而下、層層下達，地級市無疑是落實這些目標的中堅力量。因此，面對作為“轄區(qū)老鄉(xiāng)”的省級官員，下級地方政府不會無視這些政治資源。
2001-2010年間，在中國大陸283個地級及以上城市樣本中，30%的城市擁有這種外生的政治資源，70%的城市則沒有。我們發(fā)現(xiàn)，擁有政治資源后，這些城市的人均工業(yè)SO2排放量增長快了約3-4個百分點，人均工業(yè)煙塵的排放量增長快了約15-18個百分點。
此外，在我們的研究中顯示，政治資源的環(huán)境污染與家鄉(xiāng)城市的環(huán)境治理力度無關，而與家鄉(xiāng)城市的GDP增速有關，GDP增長加快1個百分點，人均工業(yè)SO2排放量加快約2個百分點，人均工業(yè)煙塵排放加快約8個百分點。這與剛剛興起的“政治資源詛咒”內涵一致。政治資源詛咒說（Political Resource Curse）認為，政治資源也存在有害的方面。曾有學者利用巴西2001-2008間城市樣本發(fā)現(xiàn)，政治資源會加重受益地區(qū)的政治腐敗程度和該地區(qū)候選領導人的平均質量（能力水平）。我們這次研究則把政治資源帶來的負面影響推廣到環(huán)境方面，基于中國2001-2010年間的中國城市樣本發(fā)現(xiàn)“飛來的”政治資源會加劇其環(huán)境污染。
環(huán)境污染是經(jīng)濟活動中產生的“副產品”。對一個典型的經(jīng)濟體而言，雖然在經(jīng)濟發(fā)展初期經(jīng)濟增長會加劇環(huán)境污染，但是經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長突破某一特定“轉折點”后，隨著經(jīng)濟結構的調整，進而經(jīng)濟增長將開始有利于環(huán)境保護。從整體關系來看，提高經(jīng)濟發(fā)展水平是一個國家改善環(huán)境的基本途徑，但對于許多發(fā)展中國家和地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展中的污染問題仍然需要重視。
一座城市或者地區(qū)，愿意承接污染生產的動機，除了經(jīng)濟原因，還可能存在非市場動機，比如政治資源的影響。一是對于致力于經(jīng)濟發(fā)展的城市而言，政治資源有助于打通關系、有利于招商引資，從而承接更多的污染生產的產能。另一方面，當城市主要致力于轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展時，政治資源可能弱化環(huán)境監(jiān)管。比如在政治資源的保護下，城市可能有意放松環(huán)境監(jiān)管，對企業(yè)的環(huán)保檢查形式化，這實際上縱容了環(huán)境污染的發(fā)生；對污染嚴重的企業(yè)或行業(yè)不按照國家規(guī)定檢查整頓或勒令關閉，甚至是主動發(fā)展高污染的產業(yè)，這實際上推動了環(huán)境污染的惡化。因此，政治資源可能帶來更多的環(huán)境污染。
需要明確的是，以上理論假說并不是強調政治資源直接帶來環(huán)境污染，而是強調政治資源通過促進污染產能的增長，而間接地加劇環(huán)境污染?，F(xiàn)有經(jīng)濟增長文獻早已識別出政治資源能夠促進經(jīng)濟增長——曾有學者以各省中央委員數(shù)目為基礎構建了一個中央委員指數(shù)（Central Committee Index， CCindex），衡量各省政治資源稟賦，發(fā)現(xiàn)這一級別的政治資源對其籍貫所在省區(qū)的經(jīng)濟增長有顯著的促進作用。政治資源在加速經(jīng)濟增長的同時，其中的高污染產能也在增加，必然也就有意或無意加劇了環(huán)境污染。
副中心治標不治本
為了求證這一結論，我們在研究中構建兩個“反事實”。一是人為提前省級官員老鄉(xiāng)的上任時間，另一個是人為把省級官員的家鄉(xiāng)替換為鄰居城市，重新考察政治資源的環(huán)境污染效應是否仍然存在。
對某個城市而言，是否擁有省級官員的政治資源是外生的，但是本文還沒有排除如下一種可能性：那些擁有政治資源的城市本身存在某種因素，使得當?shù)?ldquo;盛產”官員，即所謂的“地杰人靈”。比如歷史學者華林甫在研究唐代宰相籍貫的分布時發(fā)現(xiàn)，城市與交通干線起著非常巨大的吸附作用，農業(yè)經(jīng)濟最為發(fā)達的地方，也是出宰相最多的地方。人為地改變省級官員上任的年份，如果本文的理論假說是成立，那么人為提前省級官員的上任時間，將觀察不到政治資源導致污染加劇的現(xiàn)象。這一結果的檢測顯示與預期的一致：政治資源的環(huán)境污染效應消失了。這也反證了，一個地方只是在擁有了政治資源后才出現(xiàn)了環(huán)境污染的加劇。
我們在這個調查中強調，政治資源只對其家鄉(xiāng)產生影響。但是，相鄰的城市或地區(qū)在諸多方面具有相近之處，比如省部級官員的家鄉(xiāng)與其相鄰城市在自然環(huán)境、風俗人情、飲食習慣、語言習慣等方面可能大致相似。因此，如果把省級官員家鄉(xiāng)替換為鄰居城市，將觀察不到政治資源導致污染的現(xiàn)象——盡管二者之間許多條件可能都比較相似。而檢驗的結果也顯示，把政治資源的家鄉(xiāng)城市替換為鄰居城市后，政治資源的環(huán)境污染效應消失了。以上分析表明，省級官員老鄉(xiāng)的環(huán)境污染效應只限于其家鄉(xiāng)，官員并沒有“愛屋及烏”地對鄰居城市有類似的感情，因此在加劇環(huán)境污染方面也并沒有“殃及池魚”。
我們要再一次強調，政治資源的環(huán)境污染不是指政治資源直接加劇了環(huán)境污染，而是當經(jīng)濟體競相承接非清潔生產時，政治資源有助于經(jīng)濟體承接更多的不清潔產能，從而間接地帶來更多的污染。也正是因為政治資源對環(huán)境污染的影響是通過經(jīng)濟增長產生的，即使政治資源離任后，這種環(huán)境污染效應依然存在。這是因為，一是官員離任并不意味著政治資源消失了；另一點是認識到非清潔生產的環(huán)境危害并進行“關停并轉”通常是一個長期的結構調整過程。
大量的政治關聯(lián)文獻都顯示，政治資源能夠產生“合謀”或“精英捕獲”，從而提供某種保護。顯然，當省級官員對其家鄉(xiāng)提供污染保護時，政治資源也就加劇了當?shù)丨h(huán)境污染。這似乎意味著，政治資源沒有使得家鄉(xiāng)城市的環(huán)境監(jiān)管放松而加劇環(huán)境污染。具體而言，突然擁有政治資源后，中國地級市的經(jīng)濟增長加快1個百分點，人均工業(yè)SO2和煙塵排放量將分別加快2個百分點和8個百分點。這揭示了政治資源不是發(fā)展經(jīng)濟的“免費午餐”，在一定條件下會加劇環(huán)境污染。因此，轉移政治資源有利于非清潔生產在經(jīng)濟體內重新分布，從而緩解政治資源轉出地的環(huán)境污染。一個鮮活的例子就是建設副首都，承接北京的部分政治資源及產業(yè)。當然，對整個經(jīng)濟體而言，這只是“治標不治本”的環(huán)境治理策略。因為，這個策略主要是強調轉移污染生產，而不是以清潔生產去創(chuàng)造性毀滅污染生產。
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