由全國工商聯(lián)環(huán)境商會主辦的“2015中國環(huán)保上市公司峰會”，邀請住建部城建司副司長 章林偉，就 海綿城市的話題做主旨演講。
海綿城市建設(shè)的意義
今年9月29日國務(wù)院常務(wù)會議討論通過《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城建設(shè)的指導(dǎo)意見》，第一段話，實際是海綿城市的定義，海綿城市是指通過加強城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。
我認為這種說法不夠全面?，F(xiàn)在首先要知道我們的問題，水生態(tài)被破壞，水的自然循環(huán)規(guī)律被干擾，徑流發(fā)生變化；水生態(tài)系統(tǒng)被割裂，導(dǎo)致系統(tǒng)碎片化；生物多樣性減少。水環(huán)境污染，40%的城市河道黑臭，60%的地下水水質(zhì)較差或極差，初期雨水污染、合流制溢流污染。
過去我國城市規(guī)劃較少考慮水體，導(dǎo)致城市水安全風(fēng)險激增。水源得不到涵養(yǎng)，地下水形成漏斗，全國300多個城市“喊渴”。城市平日里缺水，暴雨時城市“漲水”。這是因為不科學(xué)的建設(shè)干擾了自然的水循環(huán)規(guī)律，導(dǎo)致徑流發(fā)生變化，讓城市在下雨天格外脆弱。據(jù)統(tǒng)計，高達62%的城市發(fā)生過內(nèi)澇。2012年的‘7·21’北京特大暴雨所造成的災(zāi)難，就是城市水系建設(shè)不合理的佐證。
我們存在很多的問題，生態(tài)問題、資源問題、環(huán)境問題、水安全、水文化問題。過去我們有一些以水來命名的地名，以水來歌頌的一些故事和詩歌，而現(xiàn)在水文化也在逐漸消失，鄉(xiāng)愁只能在詩歌中、故事里。另外，城鎮(zhèn)化也在改變水文特征。
所以我覺得，現(xiàn)在海綿城市真正的核心問題，應(yīng)該一些理念的轉(zhuǎn)變，使城市在建設(shè)過程當(dāng)中盡可能的去恢復(fù)它原本的內(nèi)容。利用雨水徑流控制，恢復(fù)本地海綿體，修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、提高水安全、復(fù)興水文化。
總體要求
基本原則，就是堅持生態(tài)為本、自然循環(huán)，堅持規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進，堅持政府引導(dǎo)、社會參與。工作目標(biāo)，就是通過海綿城市建設(shè)，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達到目標(biāo)要求。
海綿城市建設(shè)需要新老城區(qū)統(tǒng)籌推進。針對新城區(qū)建設(shè)，從2015年起，全國各城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)要全面落實海綿城市建設(shè)要求。針對老城區(qū)改造，要結(jié)合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)有機更新等，以解決城市內(nèi)澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，推進區(qū)域整體治理，逐步實現(xiàn)“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”。此外，各地要建立海綿城市建設(shè)工程項目儲備制度，編制項目滾動規(guī)劃和年度建設(shè)計劃，避免大拆大建。
實施途徑
一是規(guī)劃引領(lǐng)?？茖W(xué)編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及道路、綠地、水等相關(guān)專項規(guī)劃時，要將雨水年徑流總量控制率作為其剛性控制指標(biāo)。劃定城市藍線時，要充分考慮自然生態(tài)空間格局。建立區(qū)域雨水排放管理制度，明確區(qū)域排放總量，不得違規(guī)超排。
嚴格規(guī)劃落實。將建筑與小區(qū)雨水收集利用、可滲透面積、藍線劃定與保護等海綿城市建設(shè)要求作為城市規(guī)劃許可和項目建設(shè)的前置條件。建設(shè)過程及竣工驗收管控。
二是路線。海綿城市的路線首先一定是從源頭減排開始，產(chǎn)匯流的形成主要集中在城市各類建筑、設(shè)施、道路等硬質(zhì)下墊面，必須從此入手，盡量將徑流減排問題在源頭解決。
傳統(tǒng)小區(qū)開發(fā)時，總是讓綠地高于道路，在道路下面鋪設(shè)雨水管道，讓大部分雨水都直接流入管道排出。而新型的海綿體建設(shè)則讓綠地低于道路，地下無傳統(tǒng)雨水排水設(shè)施，僅靠綠地規(guī)劃，實現(xiàn)雨水的自然滲入，提升景觀效果的同時，涵養(yǎng)地下水。這對設(shè)計者是舉手之勞，但對改變區(qū)域水循環(huán)至關(guān)重要。
其次是過程控制，延緩和降低徑流峰值，從而降低排水強度，降低市政排水設(shè)施建設(shè)的規(guī)模。
再次是系統(tǒng)治理。橫向上，“山水林田湖”生命共同體，園林綠地、濕地等是天然的“盆”，也是巨大的“海綿體”?？v向上，上下游水質(zhì)質(zhì)量交接制度；區(qū)域水量的協(xié)調(diào)，既不能造成內(nèi)澇壓力，也不能截斷正常徑流，影響下游水生態(tài)；區(qū)域環(huán)境容量的協(xié)調(diào)。
可用水資源既取決于降水多寡，也取決于城市涵養(yǎng)水源的能力，園林綠地、濕地等是巨大的“海綿體”，城市建設(shè)要善于利用大自然的修復(fù)功能改善水生態(tài)。
三是措施。構(gòu)建“滲、滯、蓄、凈、用、排”技術(shù)體系。替代傳統(tǒng)的“快排”方式，自然優(yōu)先，工程為輔。
目前，我國大部分城市采用‘快排’的末端治理方式，導(dǎo)致超過80%的水資源被直接排放。‘海綿城市’對水資源的利用率大大增高，可將70%的降雨就地消納和利用。通過滲、滯、蓄、凈、用、排一系列過程，讓從城市直接流出的水減少到40%以下。最終實現(xiàn)‘小雨不積水，大雨不內(nèi)澇，水體不黑臭，熱島有緩解’的目標(biāo)。
滲：自然入滲，涵養(yǎng)地下水。包括綠色屋頂、透水地面、透水停車場、滲透塘、透水道路、雨水花園等。
滯：錯峰，延緩峰現(xiàn)時間，降低峰值流量。包括滯留塘、植草溝、雨水景觀滯水、生物滯留帶、下沉式綠地廣場、下沉式綠地與植草溝
蓄：為雨水資源化利用創(chuàng)造條件。發(fā)揮自然水體作用、利用天然水系調(diào)蓄、水景觀與雨水調(diào)蓄相結(jié)合，模塊式雨水調(diào)蓄設(shè)施、地下雨水調(diào)蓄池、下沉式雨水調(diào)蓄廣場等。
凈：減少面源污染，降低初雨COD/BOD、TSS、TN、TP，改善城市水環(huán)境。利用人工濕地自然凈化，河岸生態(tài)濾池，合流制溢流（CSO）污染控制。
用：充分利用水資源，雨水利用、再生利用。
排：確保安全排放。利用城市豎向與人工機械設(shè)施相結(jié)合；排水防澇設(shè)施與天然水系河道相結(jié)合；地面排水與地下雨水管渠相結(jié)合。
四是處理好五個關(guān)系。水質(zhì)與水量的關(guān)系，分布與集中的關(guān)系，景觀與功能的關(guān)系，生態(tài)與安全的關(guān)系，灰色與綠色的關(guān)系。
政策支撐
我想重點圍繞《指導(dǎo)意見》文件當(dāng)中所提倡的一些創(chuàng)新上要求講一講。首先，這個文件當(dāng)中明確提出來鼓勵社會資本和政府合作，就是在海綿城市的建設(shè)中應(yīng)大力推廣PPP（政府和社會資本合作）模式。第二強調(diào)強化合同管理，嚴格績效考核并按效付費。第三鼓勵“技術(shù)+資本”運作模式。
現(xiàn)在我們最大的問題就是機制問題。一個項目是從立項，到設(shè)計、施工、管理，基本上是分離的。非常希望借助海綿城市的事業(yè)來打造一些全產(chǎn)業(yè)鏈條上的企業(yè)集團或聯(lián)合體，來幫助政府解決城市建設(shè)管理的問題。老百姓現(xiàn)在買房貸款，銀行對老百姓按揭，基本上有很好的信譽。那么為什么我們政府跟社會組織合作過程當(dāng)中不能采取“按揭”？這種“按揭”可能存在雙方的信任問題，政府和企業(yè)都會擔(dān)心對方的誠信。
所以我強調(diào)，希望用“技術(shù)+資本”的運作模式，突破管理機制存在的問題。地方政府只要提出，你這個城市要達到什么樣的要求，想建成什么樣。至于怎么干，交給市場、交給社會資本來操作。過程用合同來管理，最后政府按照企業(yè)實際達到的績效來考核，再付費，就是按效付費。
中央財政繼續(xù)“四兩撥千斤”，通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持，積極引導(dǎo)海綿城市建設(shè)，地方各級政府加大投入。
現(xiàn)在很多人都在擔(dān)心項目落地的問題。在海綿城市的建設(shè)上，地方政府是責(zé)任主體，要把海綿城市建設(shè)提上重要日程，完善工作機制，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，抓緊啟動實施，增強海綿城市建設(shè)的整體性和系統(tǒng)性。同時，強化部門協(xié)調(diào)配合。
住建部要會同有關(guān)部門督促指導(dǎo)各地做好海綿城市建設(shè)工作，發(fā)展改革委要加大專項建設(shè)基金對海綿城市建設(shè)的支持力度；財政部要積極推進PPP模式，并對海綿城市建設(shè)給予必要資金支持；水利部要加強對海綿城市建設(shè)中水利工作的指導(dǎo)和監(jiān)督；各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，各司其職，密切配合，共同做好海綿城市建設(shè)相關(guān)工作。
總之，政府解決政策的風(fēng)險，市場主體解決市場的風(fēng)險，達到雙方共贏。
時間的關(guān)系，我就講到這。謝謝各位！
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