國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部近日發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，明確了未來幾年京津冀生態(tài)環(huán)境保護的任務目標?！兑?guī)劃》對生態(tài)環(huán)境保護有怎樣的重要意義？京津冀三地在落實目標方面還存在哪些現(xiàn)實難題？《規(guī)劃》又將帶來怎樣的投資機會……
近日，中國經(jīng)濟導報記者就相關問題專程采訪了全程參與調(diào)研和《規(guī)劃》起草工作的環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長、總工程師王金南。
到2020年，區(qū)域城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施體系基本完善，主要污染物排放總量大幅削減，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放大幅減少，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，PM2.5濃度比2013年下降40%左右，喪失使用功能的水體斷面比例下降16個百分點左右，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體控制在10%以內(nèi)，重要江河湖泊水功能區(qū)達標率達到73%，基本實現(xiàn)地下水采補平衡。其中，到2017年，京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度應控制在73微克/立方米左右；到2020年，京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度控制在64微克/立方米左右。
規(guī)劃摘要
中國經(jīng)濟導報：在《規(guī)劃》中，空氣質(zhì)量底線、水環(huán)境質(zhì)量底線、能耗消耗上限、水資源開發(fā)上限等是如何確定的？在制定《規(guī)劃》過程中，專家學者們在討論過程中爭議較多的是什么？確定的這些數(shù)值實施的難度有多大？
王金南：資源環(huán)境生態(tài)紅線，是本次《規(guī)劃》的重大創(chuàng)新之一，也是中央生態(tài)文明制度建設提出的“生態(tài)紅線制度”第一次在京津冀地區(qū)得到全面應用。
由于京津冀區(qū)域是全國水資源最短缺、大氣污染、水污染最嚴重，資源環(huán)境與發(fā)展矛盾最為尖銳的地區(qū)之一，資源環(huán)境問題到了“生死存亡時刻”。所以，我們在制定《規(guī)劃》過程中，特別強調(diào)資源環(huán)境生態(tài)紅線的劃分和嚴守，通過量化指標規(guī)定出京津冀不同行政區(qū)在資源消耗、環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)保護上的剛性要求，這對地方政府具有很強的目標約束作用。
在確定這些紅線目標數(shù)值時，《規(guī)劃》編制組十分謹慎，充分研究，反復論證。編制組首先綜合考慮環(huán)境質(zhì)量標準、總量減排潛力、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能節(jié)水措施以及公眾對環(huán)境質(zhì)量改善的內(nèi)在需求，確定了環(huán)境質(zhì)量底線和資源消耗上限；同時，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃基礎，如“大氣十條”和“水十條”以及能源、水資源相關規(guī)劃，確定了京津冀區(qū)域的相關目標數(shù)值，并在京津冀三地測算基礎上分別加以細化。
在此基礎上，《規(guī)劃》編制組反復向京津冀各地方政府、國家有關部委以及專家學者征求意見，根據(jù)京津冀未來生態(tài)環(huán)境形勢、總體目標以及目標可達性，對每個細節(jié)進行斟酌，最終加以確定。
當然，這些“紅線”也不可能做到“百分之百準確”。比如，環(huán)境質(zhì)量底線受污染跨界輸送、氣象、水文條件等影響較大，存在一定不確定性。
將京津冀地區(qū)分為京津保地區(qū)、壩上高原生態(tài)保護區(qū)、燕山-太行山水源涵養(yǎng)區(qū)、低平原生態(tài)修復區(qū)和沿海生態(tài)防護區(qū)5個區(qū)域，構(gòu)建“一核四區(qū)”生態(tài)安全格局。
中國經(jīng)濟導報：《規(guī)劃》確定了兩市一省主體功能區(qū)劃分，這與之前各地區(qū)主體功能區(qū)劃分有哪些區(qū)別和調(diào)整？這其中，哪些是禁止開發(fā)區(qū)域？那些是重點生態(tài)功能區(qū)？在重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，哪些產(chǎn)業(yè)不能進入？
王金南：《規(guī)劃》中的兩市一省主體功能區(qū)劃，是對國家及三地原有主體功能區(qū)規(guī)劃要求的進一步細化落實，從而有利于實施差別化的區(qū)域環(huán)境政策、績效考核評價體系和環(huán)境分區(qū)管治體系。
在環(huán)境管控措施方面，《規(guī)劃》根據(jù)京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境特征，在原有區(qū)域政策和措施基礎上，打破行政區(qū)劃界限，進一步明確了各類主體功能區(qū)的環(huán)境功能，提出更有針對性的產(chǎn)業(yè)準入標準、生態(tài)建設和環(huán)境保護措施及考核評價機制，從而增強環(huán)境管理政策措施的針對性、有效性和公平性。
《規(guī)劃》對禁止開發(fā)區(qū)進一步細分為自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、世界自然文化遺產(chǎn)地、水源保護區(qū)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)等保護類型區(qū)域，并針對這些區(qū)域，按照“依法管理、強制保護”原則，執(zhí)行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護措施，嚴禁各類開發(fā)建設活動，保持環(huán)境質(zhì)量的“自然本底狀況”，持續(xù)推進生態(tài)補償和考核評價制。
《規(guī)劃》重點生態(tài)功能區(qū)進一步細分為壩上高原風沙防治區(qū)、燕山山地水源涵養(yǎng)與水土保持區(qū)、太行山山地水源涵養(yǎng)與水土保持區(qū)等保護類型區(qū)域，并針對這些區(qū)域，堅持“生態(tài)優(yōu)先、適度發(fā)展”原則，著力推進生態(tài)保育，夯實生態(tài)屏障，增強生態(tài)服務功能，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，明確限制區(qū)域的產(chǎn)業(yè)準入，嚴格保護各類生態(tài)用地，恢復保留生態(tài)空間，適度發(fā)展山區(qū)林業(yè)、生態(tài)旅游、綠色能源、生態(tài)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，逐步關閉或搬遷破壞生態(tài)或污染嚴重的企業(yè)等管控措施。
《規(guī)劃》提出了六大重點任務，包括建設區(qū)域生態(tài)屏障、著力保障區(qū)域水安全、打好大氣污染防治攻堅戰(zhàn)、積極改善土壤和農(nóng)村環(huán)境、強化資源節(jié)約和管理以及加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設。
中國經(jīng)濟導報：《規(guī)劃》提出了許多具體的生態(tài)建設和污染治理重點任務，其中有哪些亮點和難點？哪些任務和要求是全新的或更加嚴格的？
王金南：《規(guī)劃》從生態(tài)屏障建設等6個方面提出了重點任務和具體措施。這其中，水、大氣污染防治和生態(tài)建設是《規(guī)劃》的重中之重。
《規(guī)劃》針對大氣污染防治，在“大氣十條”基礎上，開了一些“猛藥”。比如，針對污染性行業(yè)，《規(guī)劃》提出了過剩和落后產(chǎn)能的硬性壓減指標，尤其是河北的鋼鐵、水泥、平板玻璃，要在2017年分別壓減過剩產(chǎn)能6000萬噸、6100萬噸和3600萬重量箱。這是通過倒逼促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。
另外，在排放標準上，《規(guī)劃》也統(tǒng)一了整個京津冀地區(qū)六大行業(yè)（火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工）的特別排放限值，在全國來看，都屬于十分嚴格的要求。
在加強散煤治理方面，《規(guī)劃》提出了煤炭選洗和煤質(zhì)管理，主要是將灰分少、含硫量低的優(yōu)質(zhì)煤，更多用于散燒，這在全國屬于先行。
針對機動車污染，《規(guī)劃》率先提出了統(tǒng)一燃油品質(zhì)，以及在京津冀全范圍內(nèi)供應國五標準油品。
水污染治理方面，《規(guī)劃》落實了“全防全控”的水污染防治理念，包括陸海統(tǒng)籌、地表地下水協(xié)同控制、跨界水污染防治等。相比于以往分塊治理的模式，以統(tǒng)籌的思路開展京津冀水污染防治，是《規(guī)劃》的一項重要創(chuàng)新。
在生態(tài)保護與建設領域，《規(guī)劃》提出構(gòu)建“一核四區(qū)”的生態(tài)安全格局，堅持生態(tài)建設一體化，打破“一畝三分地”的思維定勢，從區(qū)域整體角度形成科學合理的生態(tài)安全防護體系。
《規(guī)劃》還提出建設環(huán)首都國家公園，通過謀劃建設一批國家公園，實現(xiàn)首都和京津冀地區(qū)的生態(tài)安全。
在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設方面，《規(guī)劃》針對京津冀突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，提出建設“區(qū)域一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、信息、應急”三個統(tǒng)一體系。
以上都是《規(guī)劃》針對重要生態(tài)環(huán)境問題提出的新舉措，也是對新理念的具體落實。
創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境聯(lián)動管理的體制機制：建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制，如建立京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制，建立京津冀地區(qū)水資源統(tǒng)一調(diào)配制度，建立跨區(qū)域的聯(lián)合監(jiān)察執(zhí)法機制，建立區(qū)域應急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制等；加強制度創(chuàng)新，如建立京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護基金，建立健全京津冀生態(tài)保護補償機制，建立跨區(qū)域的排污權(quán)交易市場，深化資源型產(chǎn)品價格和稅費改革，深化林權(quán)制度改革，建立健全多元化投資機制，積極推行環(huán)境污染第三方治理等。
中國經(jīng)濟導報：《規(guī)劃》提出加強制度創(chuàng)新，這也是京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護的難點所在，請您具體解讀一下。
王金南：確實，制度創(chuàng)新和改革是《規(guī)劃》的重要內(nèi)容，也是本次規(guī)劃的難點之一。
眾所周知，京津冀協(xié)同發(fā)展的最主要障礙在于三省市行政區(qū)劃導致生態(tài)環(huán)境管理存在“各自為政”。然而，事實已經(jīng)證明，京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境是一體的，需要協(xié)同控制和治理。北京的PM2.5中外來源占30%左右，河系水質(zhì)也需要上下游協(xié)同治理，生態(tài)保護更是如此。
因此，如何打破“行政區(qū)劃制約”，是京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護的關鍵和難點，這就需要從體制機制改革和制度創(chuàng)新方面下大氣力。
首先，《規(guī)劃》提出要建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)作機制，在京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組下共同推進《規(guī)劃》實施，建立跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)察執(zhí)法機制，水資源統(tǒng)一調(diào)配制度等。這些措施將使得京津冀地區(qū)在開展生態(tài)環(huán)境保護時，能夠做到統(tǒng)一領導，互相監(jiān)督，協(xié)商共濟。
其次，《規(guī)劃》在政策法規(guī)體系上也有較大突破——提出加快推進區(qū)域性環(huán)保立法，盡快制定區(qū)域環(huán)境污染防治條例；完善區(qū)域環(huán)保標準，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地環(huán)保標準的銜接，體現(xiàn)區(qū)域責任公平；健全領導干部政績考核，率先在京津冀開展編制自然資源資產(chǎn)負債表和領導干部自然資產(chǎn)離任審計試點；建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，等等。其中，很多都是中央最新的制度改革方向，有些工作已經(jīng)在京津冀地區(qū)率先展開了。
此外，《規(guī)劃》還提出了一些制度創(chuàng)新內(nèi)容，主要包括：
一是設立京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護基金，解決生態(tài)建設與環(huán)境保護的資金不足問題。
二是健全京津冀生態(tài)保護補償機制，解決區(qū)域間發(fā)展與保護協(xié)調(diào)問題。
三是探索建立跨區(qū)域的排污權(quán)交易市場。現(xiàn)在，全國排污權(quán)交易都是以省市為單位，京津冀今后將探索以整個區(qū)域為單元，運用市場力量，實現(xiàn)區(qū)域污染治理成本最優(yōu)。
此外，《規(guī)劃》還在資源型產(chǎn)品價格和稅費改革、社會共治、生態(tài)文明先行示范區(qū)建設等方面，提出了相關改革措施。
建立健全多元化投資機制：國家相關政策和資金安排要適度向京津冀生態(tài)環(huán)境治理保護任務較重的地區(qū)傾斜。京津冀各級人民政府要加大生態(tài)環(huán)境保護與建設投入，建立多元化生態(tài)保護與建設融資機制，采取多種方式拓寬籌資渠道，鼓勵、引導、吸引社會資金和國外資金投入生態(tài)保護與建設，支持地方政府通過發(fā)行債券、企業(yè)通過銀行貸款等多種渠道籌集治理資金。
中國經(jīng)濟導報：《規(guī)劃》提出了很多要重點建設的項目和任務。在資金投入問題上，環(huán)保產(chǎn)業(yè)如何激發(fā)社會投資一直是個難題，對此如何破解？
王金南：要完成京津冀生態(tài)環(huán)境保護的目標任務，必須開展一系列重大工程項目建設，這需要大量資金投入才能完成，具體資金投入將在下一步細化方案和年度實施任務中測算。
在資金來源上，一部分需要政府支出，包括中央政府和地方政府。比如，國家公園建設、相關環(huán)境保護基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設等。不過，從改革方向看，政府投入將只占很小一部分，絕大部分資金投入還需要企業(yè)和社會資本自身承擔。
如何激發(fā)社會資金投入，是重點也是難點。雖然國家和地方不斷出臺相關文件，鼓勵社會資本通過第三方治理、PPP（政府和社會資本合作）等方式參與生態(tài)環(huán)境保護工作中，但實施起來難度比較大。其中的核心問題，就是能否保證社會資本的回報率。
《規(guī)劃》提出設立京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護基金，就是這個目的。要通過基金的杠桿作用，帶動社會資金流入，實施京津冀生態(tài)環(huán)保一系列重大工程項目建設。特別是要將PPP模式應用到環(huán)保產(chǎn)業(yè)上來，開放環(huán)保市場，讓更多社會資金流入，讓專業(yè)人才干專業(yè)的事。政府要打破市場壁壘，為行業(yè)公平發(fā)展進一步創(chuàng)造條件。
積極推行環(huán)境污染第三方治理：在城鎮(zhèn)污水垃圾處理和工業(yè)園區(qū)污染集中治理等領域推行環(huán)境污染第三方治理，建立市場機制下的環(huán)境污染治理新模式，推行治污集約化、產(chǎn)權(quán)多元化、運營市場化的環(huán)境治理創(chuàng)新模式。
規(guī)劃摘要中國經(jīng)濟導報：隨著《規(guī)劃》的頒布及今后一些細則的出臺，對社會資本來說，將有哪些發(fā)展機遇？
王金南：《規(guī)劃》實施是一項長期系統(tǒng)工程，涉及大量工程項目和資金落實，這其中絕大部分需要社會資本共同推動?！兑?guī)劃》專門提出了近3年特別是2016～2017年的工作重點。
目前，社會產(chǎn)業(yè)資本可以在以下幾個方面發(fā)揮作用：
——節(jié)能低碳方面，包括節(jié)能改造、節(jié)能技術(shù)、新能源產(chǎn)業(yè)、低碳園區(qū)建設等。
——污染治理方面，包括大氣污染治理（煤氣化工程、超低排放工程等）、污水處理、垃圾處理、土壤和地下水修復等。
——環(huán)保產(chǎn)品和設備制造行業(yè)，包括煙氣超低排放治理、應用于水處理和海水淡化的膜技術(shù)和材料的生產(chǎn)等。
——第三方監(jiān)測服務市場，包括空氣質(zhì)量監(jiān)測、流域斷面水質(zhì)監(jiān)測。這些過去由政府負責的事務，今后均可通過購買第三方服務來實現(xiàn)。
——基于“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的環(huán)境治理，同樣可以為社會資本提供機會。未來的污染治理，不能缺少信息化技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)平臺，要通過信息化大數(shù)據(jù)技術(shù)查處環(huán)保違法等。
總體來說，京津冀生態(tài)環(huán)境保護需要多方參與、全社會共同推動，這將為社會資本提供大量發(fā)展新機會。
（背景鏈接）京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻
近年來，京津冀地區(qū)高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作，不斷加快推進生態(tài)建設和污染治理，取得了積極成效，但是京津冀地區(qū)是全國水資源最短缺、大氣污染、水污染最嚴重，資源環(huán)境與發(fā)展矛盾最為尖銳的地區(qū)，這些問題是當前及未來京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。
大氣污染嚴重。京津冀地區(qū)是我國空氣污染最重的區(qū)域，已全面亮起紅燈，尤其是PM2.5污染已成為當?shù)厝嗣袢罕姷?ldquo;心肺之患”，2014年，京津冀地區(qū)SO2、NOx排放量分別為147.8萬噸、194.57萬噸，占全國的7.5%、9.36%，單位面積排放強度分別是全國平均水平的3.3倍，4.2倍。
水環(huán)境狀況堪憂。重要江河湖泊水功能區(qū)達標率僅為47%。國控斷面中劣V類斷面比例高于1/3，跨界水體及入海河流污染嚴重，永定河、大清河等部分河段水質(zhì)呈V至劣V類。
水資源嚴重短缺，地下水超采嚴重。京津冀地區(qū)人均水資源量僅為239立方米，是全國平均水平的1/9，屬嚴重缺水地區(qū)。水資源供需矛盾突出，北京市應急用水源被迫常態(tài)化使用，天津市多次實施“引黃濟津”應急調(diào)水，河北省長期超采地下水。
能源消費總量大，煤炭占一次能源消費比例高。2014年京津冀地區(qū)能源消費總量約4.8億噸標準煤，占全國能源消費總量的11.3%，煤炭消費量占能源消費總量的71.6%,高于全國平均水平5個百分點，其中河北省高達88.6%。
土地開發(fā)規(guī)模不斷擴大，供需矛盾尖銳。京津冀地區(qū)建設用地規(guī)模增長較快，剩余空間已嚴重不足。
（中國經(jīng)濟導報編輯部整理）
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