長期以來，我國環(huán)保管理體制具有比較強的地方性和分散性，人員由地方任命，財政也來源于地方。這一體制在實踐中容易導致地方保護主義，對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任難以落實，也不利于統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題。“十三五”規(guī)劃《建議》提出，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這是對環(huán)保管理體制的一項重大改革，有利于加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質量為核心實行最嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共同參與的環(huán)境治理體系。
有利于提高政府監(jiān)管效能。環(huán)保垂直管理能夠更好約束地方政府行為。我國國土遼闊，區(qū)域生態(tài)多樣，與地方相關的環(huán)境利益關系復雜。要讓環(huán)保法律和政策在各地得到嚴格貫徹落實，就需要加強相關政府部門責任，隔離環(huán)保管理權力與地方利益，強化監(jiān)測監(jiān)督力度，遏制地方保護主義，增強執(zhí)法效率。實行環(huán)保垂直管理有利于打破環(huán)境保護分割分治局面，調整不同地方環(huán)境利益沖突，滿足生態(tài)系統(tǒng)整體保護要求。比如，針對近年來一些地方環(huán)評技術服務市場“紅頂中介”現象，環(huán)保垂直管理要求限期完成環(huán)評機構脫鉤改制，規(guī)范環(huán)評技術服務市場，深化環(huán)評審批改革，加強權力運行監(jiān)督，防止不當利益輸送。
有利于保證市場有效運作。市場在資源配置中起決定性作用，環(huán)境資源保護也須加快引入市場機制。環(huán)境治理不能僅依靠政府監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，還需要構建更多運用經濟杠桿的市場體系。比如，節(jié)能環(huán)保產業(yè)、污染第三方治理、排污權交易和碳匯交易、環(huán)保服務、綠色金融、生態(tài)補償、環(huán)境責任保險、自然資源產權流轉、合同節(jié)水管理等方面，涉及多種市場行為，應主要通過市場進行調整規(guī)制。當前，我國環(huán)保市場發(fā)育程度還較低，而綠色發(fā)展的要求又日益緊迫。在此背景下，通過垂直管理實行嚴格環(huán)境保護是有效選擇。以排污權交易和碳匯交易為例，它們是綠色發(fā)展中比較具有活力的市場行為，對環(huán)境信息的真實性和準確性要求高。環(huán)保垂直管理機制有利于建立統(tǒng)一科學的信息評價體系、公正嚴格的監(jiān)測監(jiān)督體系，實現環(huán)境保護市場機制有效運作。
有利于加大追責力度。建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制與環(huán)境垂直管理制度，是相互關聯的兩項改革。在環(huán)境保護中，企業(yè)排放許可制是基礎性制度，但我國在這一制度的執(zhí)行方面長期存在困難。究其原因，主要是地方政府管理不到位。法律和政策都對企業(yè)規(guī)定了嚴格責任，但政府對企業(yè)特別是基層企業(yè)違法排污缺乏有效監(jiān)管和處罰。實行環(huán)保垂直管理后，地市一級環(huán)保管理將實行以省級環(huán)保機構管理為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保部門不再單設而是作為地市級環(huán)保部門的派出機構。這是我國環(huán)境管理體制的一項重大改革，有利于增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權威性、有效性。這一改革將促進企業(yè)排放許可制有效實施，從根本上解決違法排放和無序排放問題。同時，環(huán)境執(zhí)法垂直管理也意味著執(zhí)法和追責力度加大，有利于形成企業(yè)主體責任、地方政府監(jiān)管責任、上級部門監(jiān)察責任相結合的環(huán)境保護監(jiān)管監(jiān)察責任體系。
有利于調動公眾積極性。扭轉環(huán)境惡化、提高環(huán)境質量是廣大人民群眾的熱切期盼，是“十三五”時期必須切實推進的一項重要工作。環(huán)保垂直管理將凈化環(huán)保執(zhí)法環(huán)境，根治一些地方重發(fā)展、輕環(huán)保以及地方保護干預環(huán)保等痼疾，健全社會參與監(jiān)督體制，保證公眾有效參與環(huán)境保護。例如，我國環(huán)境影響評價制度中有公眾參與聽證會的形式，但實踐中一些地方對于小型建設項目往往以污染規(guī)模較小等理由省略或排斥聽證會的舉行。環(huán)保垂直管理機制實施后，可以由上級監(jiān)管機構督促聽證會舉行，而不必受制于地方政府。
（作者為中國人民大學法學院教授）
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