2016-02-17 10:27:59
近兩年來，隨著PPP項目如雨后春筍般出現，對咨詢的需求越來越大。北京大岳咨詢公司高級合伙人畢志清因此常聽到這樣一種觀點：現在政企合作（PPP）模式很火，咨詢公司應該也做了不少PPP項目。
而在畢志清看來，認為咨詢公司做項目的觀點有些狹隘。實際上，在一個PPP項目中，咨詢公司起到的作用是協助地方政府把基礎設施和公共服務交給市場來做。
為什么PPP項目需要“謀士”？
根據需求提供專業(yè)服務和代表市場觀點的第三方意見
“我們的定位相當于‘謀士’，為地方政府提出可行性計劃，但不做決定。”畢志清說，在與投資方面對面談判時，如果經驗不夠，無法保護公共利益，所以需要專業(yè)的咨詢公司。因此，在目前的PPP項目中，咨詢公司主要根據地方政府的需求提供服務。
2014年年底以來，財政部公布了兩批136個PPP試點項目，各地也有不少PPP項目陸續(xù)立項。對于地方政府來說，雖然PPP模式一直存在，但對項目的具體操作缺乏經驗。
業(yè)內人士指出，一般來說，當某一地方政府在規(guī)劃中確定PPP項目后，往往是交給當地某一主管部門操作。以環(huán)保類PPP項目為例，目前多以環(huán)境綜合治理為主，可能涉及環(huán)保、水務、建設、國土等多部門。如果交給環(huán)保部門主管，其對自己日常范圍內的工作很熟悉，但對PPP項目中包含的其他方面工作缺乏相應的知識和經驗。
記者了解到，目前不少地方政府沒有形成技術官員體系，導致專業(yè)知識不足，無法全面進行PPP項目管理。同時，PPP項目的某一主管部門需要建立協調小組，做好對平級部門的協調，以及對上級部門的匯報工作。
“咨詢公司的作用在于綜合。”畢志清介紹說，以項目組為單位，一個項目組內包括招標、工程、采購、法律、財務等各方面專業(yè)人員。
業(yè)內有觀點認為，PPP項目招標過程中，大企業(yè)和國資企業(yè)綜合實力比較強大，民資和外資比較弱，存在“國進民退”的現象。
對此，畢志清認為，在PPP項目中，盡量不要考慮企業(yè)屬性，還是以市場選擇為主。‘國進民退’不好，是指不合理的國資影響市場資源配置。如果沒有影響，市場化程度高的國資也理應加入PPP競爭。
專家表示，正是上述因素對項目科學規(guī)范開展產生影響，成為PPP項目需要咨詢公司的關鍵原因，政企雙方都需要聽取代表市場觀點的第三方意見，使整個項目更加公正、完善。此外，由專業(yè)的第三方進行政府部門協調也更有效率。
咨詢行業(yè)是否真的被重視？
不少地方政府對咨詢公司的合理定位不夠
不過，記者了解的情況是，雖然在PPP項目中，地方政府對咨詢的需求越來越大，但真正的重視程度還有待提高。不少地方政府意識到開展PPP項目運作需要咨詢，但對咨詢公司的合理定位不夠、對咨詢公司的收費也認為不合理的情況仍然存在。
畢志清認為，在我國，咨詢不被重視和理解的情況經常存在。一些地方政府認為，咨詢公司的工作只是把做過的項目合同拿過來，修改一下，直接用于下一個項目。
實際上，咨詢公司的業(yè)務范圍主要包括：項目運營、工程建設、經濟財務、特許經營或PPP模式規(guī)則把握、項目組織流程（項目管理）、招標采購、商務談判，并不只是合同起草。
“即使合同起草這一方面，也不能將不同的項目合同進行簡單修改，要明確項目各方的條件。比如垃圾焚燒發(fā)電項目中，環(huán)保部門主管選址、國土部門主管國土規(guī)劃、電力部門主管發(fā)電上網，這些都需要與當地主管部門進行協調溝通。”畢志清說，不同地區(qū)的項目要根據當地情況重新設定條件，以保證項目得以落實。
同時，在這一輪PPP熱潮的影響下，一些地方政府看重的是PPP模式的融資功能，即使項目條件不成熟也盲目上馬。在這樣的項目中，地方政府是否會重視咨詢公司的意見？
畢志清認為，在遇到項目條件不成熟的情況時，咨詢公司首先要了解地方的需求和難處。比如事權和財權不對等，不少城市面臨基礎設施和公共投入不足的情況，需要投資建設卻沒有足夠的財政收入支持。因此，常打PPP項目“擦邊球”。作為咨詢公司，要把這樣的項目往合理的方向引導，盡量把握PPP原則，完善項目條件，把費用和成本控制在合理的范圍內。
價格機制沒有理順是PPP項目未來可能遇到的問題。去年年底，某地政府違反特許經營權合同，出動百人要求強制接管由一家污水公司在當地某污水處理廠的運營權。這一事件的發(fā)生，就與政府沒有理順價格機制有關。
北京大岳咨詢公司總經理金永祥認為，事件最終通過協商解決說明雙方回歸了理性。但是，未來的PPP咨詢中要更多地幫助地方政府理解PPP的功能不只是融資，還要承擔后期的付費。
哪些因素影響咨詢行業(yè)發(fā)展？
低價競爭忽略咨詢公司經驗和資質，地方建咨詢機構庫尚需規(guī)范
隨著市場的擴大，看準PPP咨詢業(yè)務的機構越來越多。目前，會計師事務所、規(guī)劃設計院以及招標代理、造價咨詢、資產評估等機構都開始進入PPP咨詢市場。此外，一些地方政府已經開始組織自己的咨詢機構。用業(yè)內人士的話說，就是“不想把錢讓別人掙”。
“PPP咨詢需要有一個經驗的積累過程，不是誰都能做的。”畢志清認為，暫且不論其他行業(yè)機構是否有足夠經驗和資質，地方政府組織的智庫多為事業(yè)單位，市場化程度不高，很難起到第三方的作用。
但實際競爭情況有些讓他無奈，因為與這些機構相比，專業(yè)咨詢公司有“天然劣勢”。地方的事業(yè)單位成本支出少，不僅人員工資有財政補貼，也不用考慮房租等成本支出，因此收費價格往往低于專業(yè)咨詢公司。
與其他行業(yè)一樣，目前咨詢行業(yè)也多為“低價中標”。畢志清認為，這一評判標準忽略了投標公司的經驗和資質，并不利于專業(yè)咨詢機構發(fā)展。咨詢顧問選擇不能以價格為準，應該更看重經驗、業(yè)績、實力和方案。“如果以價格為主，一開始節(jié)省幾十萬元咨詢費，但后期項目運行的費用可能遠遠超過節(jié)省的咨詢費，將對項目運營產生很大影響。”
他舉例說明，去年9月落地的湖南省益陽垃圾焚燒發(fā)電項目處理規(guī)模為800噸/天，在咨詢公司的建議下，最終中標價格比一開始降低了28%，每噸節(jié)約20元左右，每年可節(jié)省費用幾百萬元。
另一個對咨詢行業(yè)的認識誤區(qū)是，很多地方政府開始設立PPP咨詢機構庫，意在將專業(yè)的咨詢機構納入其中。而對于咨詢公司來說，要想入庫有些“心有余而力不足”。
畢志清介紹說，現在不少縣級政府都要設立單獨的咨詢機構庫，我國有幾千個縣級單位，如果一家公司到每個地方跑一趟，成本根本吃不消。而沒有加入當地咨詢機構庫，對于當地的項目就不知道是否應該參與競爭。因此，他建議明確建立PPP咨詢機構庫的標準和范圍。
案例
咨詢公司能控成本會協調
幫助控制合理價格范圍，組織項目協調管理和工藝設計
◆中國環(huán)境報記者 崔煜晨
2015年9月落地的湖南益陽垃圾焚燒發(fā)電PPP項目中，咨詢公司起到了關鍵作用。這一前期協商20個月未果的項目，在咨詢公司的幫助下，通過公開招投標，引進社會資本，將垃圾處理服務費投標報價相比上限下浮了28%。
據了解，益陽政府在最初推動垃圾焚燒發(fā)電PPP項目時無從下手，采用了熟悉的“招商引資”的模式，后來才轉成PPP模式。這一項目前期論證審批程序復雜，涉及到41個單位。在咨詢公司的幫助下，項目經過了12個月較快的前期審批，最終于2015年年初開始動工，將于2016年竣工投產。
北京大岳咨詢公司高級合伙人畢志清正在負責這一項目。他介紹說，由于這是益陽第一個垃圾焚燒發(fā)電項目，地方政府的項目運作人員“滿腦子都是問題”，于是聘請了咨詢公司做“總顧問”。咨詢公司介入后，主要進行了4方面工作，第一是協調，進行過程組織和項目管理；第二是經濟財務管理；第三是商務條件確定和合同的起草、談判；第四是對工藝提出建議。
畢志清介紹說，益陽項目中最艱難的是定價。當初“招商引資”的企業(yè)提出的價格高于市場價格不少，但地方政府并不了解情況，就同意了。咨詢公司介入后，多次向益陽政府提出將價格確定在合理范圍內，再發(fā)布項目招投標信息。
中標的中國光大環(huán)保能源（益陽）有限公司總經理袁泉曾介紹，項目公開招標中垃圾處理服務費投標價上限為70元/噸，而光大國際的最終中標價格是50元/噸。
汕頭六座污水處理廠實現廠網一體同步運作
專業(yè)咨詢促進PPP項目創(chuàng)新
中國環(huán)境報綜合報道 面對環(huán)境類基礎設施如污水污泥處理、垃圾處理設施建設運營相對滯后的現狀，廣東省希望通過PPP模式借力社會資本，快速解決環(huán)保類基礎設施的建設問題，為廣東制定相關規(guī)范性政策提供經驗。
由于PPP項目經驗不足，廣東省住建廳牽頭、汕頭市政府及項目相關區(qū)政府等具體組織實施的“汕頭市6座污水處理廠PPP項目”，邀請中國投資咨詢公司擔任項目的咨詢顧問。
項目于2014年年底正式開始籌備，主要包括汕頭市潮陽區(qū)、潮南區(qū)等6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網的建設和運營。
借助中國投資咨詢公司的專業(yè)服務，工程進行了3項創(chuàng)新：第一，PPP模式運作配套管網項目。項目采用DBFOT（設計——建設——融資——運營——移交）模式，通過政府直接購買服務的方式解決了配套管網建設運營難題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠配套管網建設提供了一種新思路。
第二，廠網一體同步運作。項目采用“廠網一體、同步運作、單獨核算”的機制。一方面，DBFOT模式工作靈活性高，可統(tǒng)籌安排資金與工程規(guī)劃，真正做到配套管網與污水處理廠同步設計、同步建設、同步投運；另一方面，將廠區(qū)與配套管網項目分開運作、單獨核算，并將6個污水處理廠分開核算，便于政府方進行差異化、針對性管理。
第三，多項目捆綁招標，發(fā)揮規(guī)模效應。項目將汕頭市內6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網捆綁招標，總體規(guī)模達到13萬噸/日，總投資達15.6億元，充分發(fā)揮了規(guī)模效應，提高了項目對社會資本的吸引力。
