2016-02-17 10:27:59
近兩年來(lái)，隨著PPP項(xiàng)目如雨后春筍般出現(xiàn)，對(duì)咨詢的需求越來(lái)越大。北京大岳咨詢公司高級(jí)合伙人畢志清因此常聽(tīng)到這樣一種觀點(diǎn)：現(xiàn)在政企合作（PPP）模式很火，咨詢公司應(yīng)該也做了不少PPP項(xiàng)目。
而在畢志清看來(lái)，認(rèn)為咨詢公司做項(xiàng)目的觀點(diǎn)有些狹隘。實(shí)際上，在一個(gè)PPP項(xiàng)目中，咨詢公司起到的作用是協(xié)助地方政府把基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)交給市場(chǎng)來(lái)做。
為什么PPP項(xiàng)目需要“謀士”？
根據(jù)需求提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)和代表市場(chǎng)觀點(diǎn)的第三方意見(jiàn)
“我們的定位相當(dāng)于‘謀士’，為地方政府提出可行性計(jì)劃，但不做決定。”畢志清說(shuō)，在與投資方面對(duì)面談判時(shí)，如果經(jīng)驗(yàn)不夠，無(wú)法保護(hù)公共利益，所以需要專(zhuān)業(yè)的咨詢公司。因此，在目前的PPP項(xiàng)目中，咨詢公司主要根據(jù)地方政府的需求提供服務(wù)。
2014年年底以來(lái)，財(cái)政部公布了兩批136個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，各地也有不少PPP項(xiàng)目陸續(xù)立項(xiàng)。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，雖然PPP模式一直存在，但對(duì)項(xiàng)目的具體操作缺乏經(jīng)驗(yàn)。
業(yè)內(nèi)人士指出，一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)某一地方政府在規(guī)劃中確定PPP項(xiàng)目后，往往是交給當(dāng)?shù)啬骋恢鞴懿块T(mén)操作。以環(huán)保類(lèi)PPP項(xiàng)目為例，目前多以環(huán)境綜合治理為主，可能涉及環(huán)保、水務(wù)、建設(shè)、國(guó)土等多部門(mén)。如果交給環(huán)保部門(mén)主管，其對(duì)自己日常范圍內(nèi)的工作很熟悉，但對(duì)PPP項(xiàng)目中包含的其他方面工作缺乏相應(yīng)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。
記者了解到，目前不少地方政府沒(méi)有形成技術(shù)官員體系，導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足，無(wú)法全面進(jìn)行PPP項(xiàng)目管理。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的某一主管部門(mén)需要建立協(xié)調(diào)小組，做好對(duì)平級(jí)部門(mén)的協(xié)調(diào)，以及對(duì)上級(jí)部門(mén)的匯報(bào)工作。
“咨詢公司的作用在于綜合。”畢志清介紹說(shuō)，以項(xiàng)目組為單位，一個(gè)項(xiàng)目組內(nèi)包括招標(biāo)、工程、采購(gòu)、法律、財(cái)務(wù)等各方面專(zhuān)業(yè)人員。
業(yè)內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，大企業(yè)和國(guó)資企業(yè)綜合實(shí)力比較強(qiáng)大，民資和外資比較弱，存在“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象。
對(duì)此，畢志清認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目中，盡量不要考慮企業(yè)屬性，還是以市場(chǎng)選擇為主。‘國(guó)進(jìn)民退’不好，是指不合理的國(guó)資影響市場(chǎng)資源配置。如果沒(méi)有影響，市場(chǎng)化程度高的國(guó)資也理應(yīng)加入PPP競(jìng)爭(zhēng)。
專(zhuān)家表示，正是上述因素對(duì)項(xiàng)目科學(xué)規(guī)范開(kāi)展產(chǎn)生影響，成為PPP項(xiàng)目需要咨詢公司的關(guān)鍵原因，政企雙方都需要聽(tīng)取代表市場(chǎng)觀點(diǎn)的第三方意見(jiàn)，使整個(gè)項(xiàng)目更加公正、完善。此外，由專(zhuān)業(yè)的第三方進(jìn)行政府部門(mén)協(xié)調(diào)也更有效率。
咨詢行業(yè)是否真的被重視？
不少地方政府對(duì)咨詢公司的合理定位不夠
不過(guò)，記者了解的情況是，雖然在PPP項(xiàng)目中，地方政府對(duì)咨詢的需求越來(lái)越大，但真正的重視程度還有待提高。不少地方政府意識(shí)到開(kāi)展PPP項(xiàng)目運(yùn)作需要咨詢，但對(duì)咨詢公司的合理定位不夠、對(duì)咨詢公司的收費(fèi)也認(rèn)為不合理的情況仍然存在。
畢志清認(rèn)為，在我國(guó)，咨詢不被重視和理解的情況經(jīng)常存在。一些地方政府認(rèn)為，咨詢公司的工作只是把做過(guò)的項(xiàng)目合同拿過(guò)來(lái)，修改一下，直接用于下一個(gè)項(xiàng)目。
實(shí)際上，咨詢公司的業(yè)務(wù)范圍主要包括：項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、工程建設(shè)、經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)或PPP模式規(guī)則把握、項(xiàng)目組織流程（項(xiàng)目管理）、招標(biāo)采購(gòu)、商務(wù)談判，并不只是合同起草。
“即使合同起草這一方面，也不能將不同的項(xiàng)目合同進(jìn)行簡(jiǎn)單修改，要明確項(xiàng)目各方的條件。比如垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目中，環(huán)保部門(mén)主管選址、國(guó)土部門(mén)主管?chē)?guó)土規(guī)劃、電力部門(mén)主管發(fā)電上網(wǎng)，這些都需要與當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通。”畢志清說(shuō)，不同地區(qū)的項(xiàng)目要根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r重新設(shè)定條件，以保證項(xiàng)目得以落實(shí)。
同時(shí)，在這一輪PPP熱潮的影響下，一些地方政府看重的是PPP模式的融資功能，即使項(xiàng)目條件不成熟也盲目上馬。在這樣的項(xiàng)目中，地方政府是否會(huì)重視咨詢公司的意見(jiàn)？
畢志清認(rèn)為，在遇到項(xiàng)目條件不成熟的情況時(shí)，咨詢公司首先要了解地方的需求和難處。比如事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等，不少城市面臨基礎(chǔ)設(shè)施和公共投入不足的情況，需要投資建設(shè)卻沒(méi)有足夠的財(cái)政收入支持。因此，常打PPP項(xiàng)目“擦邊球”。作為咨詢公司，要把這樣的項(xiàng)目往合理的方向引導(dǎo)，盡量把握PPP原則，完善項(xiàng)目條件，把費(fèi)用和成本控制在合理的范圍內(nèi)。
價(jià)格機(jī)制沒(méi)有理順是PPP項(xiàng)目未來(lái)可能遇到的問(wèn)題。去年年底，某地政府違反特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，出動(dòng)百人要求強(qiáng)制接管由一家污水公司在當(dāng)?shù)啬澄鬯幚韽S的運(yùn)營(yíng)權(quán)。這一事件的發(fā)生，就與政府沒(méi)有理順價(jià)格機(jī)制有關(guān)。
北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，事件最終通過(guò)協(xié)商解決說(shuō)明雙方回歸了理性。但是，未來(lái)的PPP咨詢中要更多地幫助地方政府理解PPP的功能不只是融資，還要承擔(dān)后期的付費(fèi)。
哪些因素影響咨詢行業(yè)發(fā)展？
低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)忽略咨詢公司經(jīng)驗(yàn)和資質(zhì)，地方建咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)尚需規(guī)范
隨著市場(chǎng)的擴(kuò)大，看準(zhǔn)PPP咨詢業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)越來(lái)越多。目前，會(huì)計(jì)師事務(wù)所、規(guī)劃設(shè)計(jì)院以及招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、資產(chǎn)評(píng)估等機(jī)構(gòu)都開(kāi)始進(jìn)入PPP咨詢市場(chǎng)。此外，一些地方政府已經(jīng)開(kāi)始組織自己的咨詢機(jī)構(gòu)。用業(yè)內(nèi)人士的話說(shuō)，就是“不想把錢(qián)讓別人掙”。
“PPP咨詢需要有一個(gè)經(jīng)驗(yàn)的積累過(guò)程，不是誰(shuí)都能做的。”畢志清認(rèn)為，暫且不論其他行業(yè)機(jī)構(gòu)是否有足夠經(jīng)驗(yàn)和資質(zhì)，地方政府組織的智庫(kù)多為事業(yè)單位，市場(chǎng)化程度不高，很難起到第三方的作用。
但實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)情況有些讓他無(wú)奈，因?yàn)榕c這些機(jī)構(gòu)相比，專(zhuān)業(yè)咨詢公司有“天然劣勢(shì)”。地方的事業(yè)單位成本支出少，不僅人員工資有財(cái)政補(bǔ)貼，也不用考慮房租等成本支出，因此收費(fèi)價(jià)格往往低于專(zhuān)業(yè)咨詢公司。
與其他行業(yè)一樣，目前咨詢行業(yè)也多為“低價(jià)中標(biāo)”。畢志清認(rèn)為，這一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)忽略了投標(biāo)公司的經(jīng)驗(yàn)和資質(zhì)，并不利于專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展。咨詢顧問(wèn)選擇不能以價(jià)格為準(zhǔn)，應(yīng)該更看重經(jīng)驗(yàn)、業(yè)績(jī)、實(shí)力和方案。“如果以價(jià)格為主，一開(kāi)始節(jié)省幾十萬(wàn)元咨詢費(fèi)，但后期項(xiàng)目運(yùn)行的費(fèi)用可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)節(jié)省的咨詢費(fèi)，將對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生很大影響。”
他舉例說(shuō)明，去年9月落地的湖南省益陽(yáng)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目處理規(guī)模為800噸/天，在咨詢公司的建議下，最終中標(biāo)價(jià)格比一開(kāi)始降低了28%，每噸節(jié)約20元左右，每年可節(jié)省費(fèi)用幾百萬(wàn)元。
另一個(gè)對(duì)咨詢行業(yè)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)是，很多地方政府開(kāi)始設(shè)立PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)，意在將專(zhuān)業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)納入其中。而對(duì)于咨詢公司來(lái)說(shuō)，要想入庫(kù)有些“心有余而力不足”。
畢志清介紹說(shuō)，現(xiàn)在不少縣級(jí)政府都要設(shè)立單獨(dú)的咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)，我國(guó)有幾千個(gè)縣級(jí)單位，如果一家公司到每個(gè)地方跑一趟，成本根本吃不消。而沒(méi)有加入當(dāng)?shù)刈稍儥C(jī)構(gòu)庫(kù)，對(duì)于當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目就不知道是否應(yīng)該參與競(jìng)爭(zhēng)。因此，他建議明確建立PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。
案例
咨詢公司能控成本會(huì)協(xié)調(diào)
幫助控制合理價(jià)格范圍，組織項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理和工藝設(shè)計(jì)
◆中國(guó)環(huán)境報(bào)記者 崔煜晨
2015年9月落地的湖南益陽(yáng)垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目中，咨詢公司起到了關(guān)鍵作用。這一前期協(xié)商20個(gè)月未果的項(xiàng)目，在咨詢公司的幫助下，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，引進(jìn)社會(huì)資本，將垃圾處理服務(wù)費(fèi)投標(biāo)報(bào)價(jià)相比上限下浮了28%。
據(jù)了解，益陽(yáng)政府在最初推動(dòng)垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目時(shí)無(wú)從下手，采用了熟悉的“招商引資”的模式，后來(lái)才轉(zhuǎn)成PPP模式。這一項(xiàng)目前期論證審批程序復(fù)雜，涉及到41個(gè)單位。在咨詢公司的幫助下，項(xiàng)目經(jīng)過(guò)了12個(gè)月較快的前期審批，最終于2015年年初開(kāi)始動(dòng)工，將于2016年竣工投產(chǎn)。
北京大岳咨詢公司高級(jí)合伙人畢志清正在負(fù)責(zé)這一項(xiàng)目。他介紹說(shuō)，由于這是益陽(yáng)第一個(gè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，地方政府的項(xiàng)目運(yùn)作人員“滿腦子都是問(wèn)題”，于是聘請(qǐng)了咨詢公司做“總顧問(wèn)”。咨詢公司介入后，主要進(jìn)行了4方面工作，第一是協(xié)調(diào)，進(jìn)行過(guò)程組織和項(xiàng)目管理；第二是經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理；第三是商務(wù)條件確定和合同的起草、談判；第四是對(duì)工藝提出建議。
畢志清介紹說(shuō)，益陽(yáng)項(xiàng)目中最艱難的是定價(jià)。當(dāng)初“招商引資”的企業(yè)提出的價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格不少，但地方政府并不了解情況，就同意了。咨詢公司介入后，多次向益陽(yáng)政府提出將價(jià)格確定在合理范圍內(nèi)，再發(fā)布項(xiàng)目招投標(biāo)信息。
中標(biāo)的中國(guó)光大環(huán)保能源（益陽(yáng)）有限公司總經(jīng)理袁泉曾介紹，項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)中垃圾處理服務(wù)費(fèi)投標(biāo)價(jià)上限為70元/噸，而光大國(guó)際的最終中標(biāo)價(jià)格是50元/噸。
汕頭六座污水處理廠實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)一體同步運(yùn)作
專(zhuān)業(yè)咨詢促進(jìn)PPP項(xiàng)目創(chuàng)新
中國(guó)環(huán)境報(bào)綜合報(bào)道 面對(duì)環(huán)境類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施如污水污泥處理、垃圾處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，廣東省希望通過(guò)PPP模式借力社會(huì)資本，快速解決環(huán)保類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)問(wèn)題，為廣東制定相關(guān)規(guī)范性政策提供經(jīng)驗(yàn)。
由于PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足，廣東省住建廳牽頭、汕頭市政府及項(xiàng)目相關(guān)區(qū)政府等具體組織實(shí)施的“汕頭市6座污水處理廠PPP項(xiàng)目”，邀請(qǐng)中國(guó)投資咨詢公司擔(dān)任項(xiàng)目的咨詢顧問(wèn)。
項(xiàng)目于2014年年底正式開(kāi)始籌備，主要包括汕頭市潮陽(yáng)區(qū)、潮南區(qū)等6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
借助中國(guó)投資咨詢公司的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，工程進(jìn)行了3項(xiàng)創(chuàng)新：第一，PPP模式運(yùn)作配套管網(wǎng)項(xiàng)目。項(xiàng)目采用DBFOT（設(shè)計(jì)——建設(shè)——融資——運(yùn)營(yíng)——移交）模式，通過(guò)政府直接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式解決了配套管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)難題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠配套管網(wǎng)建設(shè)提供了一種新思路。
第二，廠網(wǎng)一體同步運(yùn)作。項(xiàng)目采用“廠網(wǎng)一體、同步運(yùn)作、單獨(dú)核算”的機(jī)制。一方面，DBFOT模式工作靈活性高，可統(tǒng)籌安排資金與工程規(guī)劃，真正做到配套管網(wǎng)與污水處理廠同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步投運(yùn)；另一方面，將廠區(qū)與配套管網(wǎng)項(xiàng)目分開(kāi)運(yùn)作、單獨(dú)核算，并將6個(gè)污水處理廠分開(kāi)核算，便于政府方進(jìn)行差異化、針對(duì)性管理。
第三，多項(xiàng)目捆綁招標(biāo)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。項(xiàng)目將汕頭市內(nèi)6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)捆綁招標(biāo)，總體規(guī)模達(dá)到13萬(wàn)噸/日，總投資達(dá)15.6億元，充分發(fā)揮了規(guī)模效應(yīng)，提高了項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。
