2012年，美國環(huán)保局的預(yù)算是90億美元，中國環(huán)保部只有6億元；美國環(huán)保局總?cè)藬?shù)是17106人，中國環(huán)保部在編人員只有311人。
1973年，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立，彼時(shí)已與國際接軌，按照環(huán)境要素設(shè)置了處室，包括水、氣、固廢與化學(xué)品處等。
“打包”的污染防治管理建制一直延續(xù)，這讓官員的“專業(yè)化”變得“不專一”：光懂氣的治理還不行，得各個(gè)類型污染物管理都輪崗一遍。
如今，土司不僅是面包，還是環(huán)保部一個(gè)部門的簡稱。
2016年3月3日上午，一張“水、氣、土三司成立暨干部任職宣布大會(huì)”的照片和司長名單在網(wǎng)上傳開。下午，環(huán)保部發(fā)布消息，稱在2015年2月，中央有關(guān)部門批復(fù)同意環(huán)保部機(jī)構(gòu)編制作部分調(diào)整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司（以下分別簡稱污防司、總量司），設(shè)置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司。
這是年初環(huán)保部宣布環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理之后，再次對自身管理體系動(dòng)大手術(shù)。
據(jù)南方周末記者了解，三司設(shè)立后，因“暫不提拔”的考慮，除大氣司司長由現(xiàn)任總量司司長劉炳江擔(dān)任外，水司和土司暫由兩位副司長主持工作。三司中氣司的編制最多，并按照空氣污染來源進(jìn)一步細(xì)分，如管理機(jī)動(dòng)車的移動(dòng)源、秸稈焚燒的面源和企業(yè)排放的固定源等，噪聲也將屬于氣司。
關(guān)于更具體的設(shè)置，環(huán)保部通報(bào)稱，由于機(jī)構(gòu)調(diào)整涉及面廣，內(nèi)部職能、運(yùn)行機(jī)制的建立和人員配備完全到位尚需要一個(gè)過程，待整個(gè)工作完成后再向媒體發(fā)布。
相較于外界的熱切關(guān)注，在環(huán)保部門內(nèi)部，新三司好似水到渠成，是一種回歸，而非新聞。
水到渠成
當(dāng)被問起最早何時(shí)聽到新三司風(fēng)聲時(shí)，多位接近環(huán)保部的人士回答都是“記不清了”，甚至是“提了二十多年了”。
水、大氣、土壤、生物……這些環(huán)境要素構(gòu)成了人類生活環(huán)境，也是人類污染物的排放地。廢氣容易擴(kuò)散，廢水可以流動(dòng)，廢渣留在土里降解很慢，不同環(huán)境要素的管理差別很大，按照環(huán)境要素進(jìn)行管理是國際經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)也呼吁了多年。
提建議的有民間智庫。2013年初，中國清潔空氣聯(lián)盟成立，第一批報(bào)告中就有《灰霾防治需要多少“錢”和“人”》。報(bào)告提出：2012年，美國環(huán)保局的預(yù)算是90億美元，中國環(huán)保部只有6億元；人員差別則更大，美國環(huán)保局的總?cè)藬?shù)是17106人，中國環(huán)保部在編人員只有311人。
“那時(shí)候我們探討了多種方案，其中就包括學(xué)習(xí)美國，按照介質(zhì)把大氣、水等問題分類管理，有些專家還提出希望中央層面針對大氣問題設(shè)立專門的協(xié)調(diào)小組，比現(xiàn)在的大氣司級(jí)別更高一些。”上述聯(lián)盟主任解洪興說。
環(huán)保部官員也發(fā)現(xiàn)了這個(gè)差距。2013年，時(shí)任污防司司長趙華林（現(xiàn)任國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席）牽頭制定“氣十條”，赴美國考察時(shí)發(fā)現(xiàn)，美國擁有一支龐大的專業(yè)化大氣環(huán)境管理隊(duì)伍，大氣和輻射辦公室就有1400名公務(wù)人員，加州地方也有上千人專門管理大氣環(huán)境。
而當(dāng)時(shí)環(huán)保部污防司大氣處只有3個(gè)編制，還借調(diào)了十多人。“怪不得外國人說‘中國是環(huán)境污染非常嚴(yán)重的，管理大氣的人又最少’，我們是以一當(dāng)千啊。”趙華林說。
之后，恰逢中編辦到環(huán)保部開展黨日活動(dòng)，趙華林就和中編辦工作人員說起，如果以后希望孩子早點(diǎn)呼吸清潔的空氣，環(huán)保部需要增加人手，專門管理空氣質(zhì)量。
不只是學(xué)習(xí)國外，出于城市特點(diǎn)和“氣十條”“水十條”的執(zhí)行需要，地方實(shí)踐則走得更早。
北京、廣東、山東等省級(jí)環(huán)保部門早已按照水、氣、土/固廢劃分了處室。在蘇州，2007年啟動(dòng)藍(lán)天工程時(shí)，就成立了“藍(lán)天辦”，當(dāng)時(shí)由分管環(huán)境的副市長負(fù)責(zé)。在2013年“氣十條”推出之后，又成立“大氣辦”，已升格為市長負(fù)責(zé)。在被環(huán)保部視為治霾榜樣的太原，這種協(xié)調(diào)機(jī)制的級(jí)別則高至省級(jí)：省長任全面改善省城環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)協(xié)調(diào)小組的組長。
地市級(jí)層面，也有和三司完全對應(yīng)的三處。2015年，常州市環(huán)保局新成立了水處、大氣處和土處。2016年3月10日，常州市環(huán)保局相關(guān)人員告訴南方周末記者，市編辦已經(jīng)同意增加編制，正在安排人員到位。
從要素管理到“打包”管理
“歷史發(fā)展到現(xiàn)在，環(huán)保部門經(jīng)歷了螺旋式的變化，最終還是回歸到了最初的要素管理。”環(huán)保部原總工程師楊朝飛感慨，他1978年即進(jìn)入環(huán)保系統(tǒng)工作。
在老環(huán)保人看來，三司成立是一種回歸，提起環(huán)境要素管理，他們都不約而同地從1970年代中國剛開始成立環(huán)保部門說起。
1973年，簡稱國環(huán)辦的國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立，彼時(shí)已與國際接軌，按照環(huán)境要素設(shè)置了處室，包括水、氣、固廢與化學(xué)品處等。
1982年，環(huán)境保護(hù)局成立，但一直隸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部。1988年獨(dú)立出來，成為副部級(jí)的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。這是環(huán)保部門第一次升格，級(jí)別提高了，機(jī)制也需要調(diào)整。楊朝飛記得，環(huán)保局要從二十多個(gè)處并成九個(gè)司。在時(shí)任局長曲格平領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革。
和規(guī)劃司、人事司等并列，囊括了水、氣、聲、渣等環(huán)境要素污染防治的污染管理司成立了，成為局里最大的司級(jí)部門。“當(dāng)時(shí)覺得都是污染物，就歸到一起吧，沒有意識(shí)到不同環(huán)境要素的污染都是不一樣的，沒有充分重視環(huán)境保護(hù)要精細(xì)化管理。”楊朝飛說。
1998年，國家環(huán)保局升為正部級(jí)的國家環(huán)?？偩?，2008年升為環(huán)保部，“打包”的污染防治管理建制卻一直延續(xù)。這讓污防系統(tǒng)的官員的“專業(yè)化”變得“不專一”：要當(dāng)污防處處長，光懂氣的治理還不行，得各個(gè)類型污染物管理都輪崗一遍。
1988年的機(jī)構(gòu)劃分還給土壤污染防治留下了問題。由于污染管理司承擔(dān)了太多的職能，土壤污染中，只有工業(yè)場地污染劃給了污染管理司。因?yàn)檗r(nóng)村既有生態(tài)保護(hù)的問題，也有土壤污染問題，農(nóng)村土壤污染就交給了剛剛成立、工作量略小的生態(tài)司。
直到現(xiàn)在，從環(huán)保部的網(wǎng)站仍可看出：城區(qū)土地污染防治工作設(shè)在污防司固體廢物管理處，農(nóng)村土壤污染防治則在生態(tài)司農(nóng)村環(huán)境保護(hù)處。
“土壤污染不能按照城市和農(nóng)村割裂開來，也分不清。農(nóng)村的很多污染是城市污染、垃圾、煙氣排放造成的，得從源頭解決。”楊朝飛說。
從1993年起，楊朝飛擔(dān)任了十多年的生態(tài)司司長。他認(rèn)為，這種割裂的機(jī)制對于即將出臺(tái)的“土十條”，乃至土壤污染防治立法都是阻礙。
新三司成立后，城鄉(xiāng)土壤防治都將納入土司，土司的處室也將按照土壤、固體和化學(xué)品管理等分開管理。
反思總量制度
2016年3月11日，環(huán)保部部長陳吉寧在全國人大答記者問時(shí)，回應(yīng)三司改革的目的：要強(qiáng)化以環(huán)境質(zhì)量改善為環(huán)保工作的核心，通過水、土、氣三個(gè)有明確質(zhì)量要求的環(huán)境介質(zhì)作為核心業(yè)務(wù)司。
三司成立的同時(shí)，污防司和總量司也隨之撤銷。這也意味著，我國環(huán)境管理的重心從總量控制轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量改善，從粗放走向精細(xì)。
作為曾經(jīng)的總量司司長和污防司司長，趙華林表示撤銷這兩個(gè)司并非說明這兩個(gè)司的工作不好，而是因?yàn)槌闪⑷竞?，原來兩個(gè)司的職能剛好可以合并。
趙華林察覺到，雖然一直“打包”在一個(gè)司，但污防部門的名字也經(jīng)歷了“污染管理-污染控制-污染防治”的變化，代表著污防工作從建立規(guī)章制度到開展污染控制措施，從被動(dòng)走向主動(dòng)的過程。防治對象也從過去是常規(guī)污染物、向高毒的難降解污染物轉(zhuǎn)變。
總量控制制度早在1988年就被提起，1996年開始實(shí)施。因“十五”的污染減排目標(biāo)沒有完成，“十一五”期間，二氧化硫和COD這兩項(xiàng)污染物第一次被列入約束性指標(biāo)，環(huán)?？偩峙c各地簽訂了責(zé)任書，由此開啟了總量控制受到地方政府高度重視、環(huán)保系統(tǒng)傾力而為的減排歷程。
為何總量減排任務(wù)完成，但是公眾卻不能感受到環(huán)境質(zhì)量改善？趙華林表示，總量控制的工作并非不管環(huán)境質(zhì)量，在考核總量控制的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中，其中一條就是改善環(huán)境質(zhì)量。
“在一個(gè)人快要不行的時(shí)候，先要穩(wěn)住心率。對于環(huán)保而言，先抓COD和二氧化硫兩種主要污染物。”趙華林打了一個(gè)比喻，“等到心率穩(wěn)定了，再增加血壓、血糖等指標(biāo)，比如PM2.5。不能說穩(wěn)住心率就和治療沒有掛鉤，總量控制就和質(zhì)量沒有掛鉤。”
關(guān)于總量制度的得失，環(huán)保系統(tǒng)有多篇論文進(jìn)行了探討。“十三五”期間，總量制度并沒有被拋棄，探索區(qū)域、流域、行業(yè)的總量控制模式、實(shí)行以許可證為載體的企事業(yè)單位總量控制已是業(yè)內(nèi)共識(shí)。而三司改革正是這種共識(shí)的一個(gè)體現(xiàn)。“歷史發(fā)展到這個(gè)階段，這樣的改革是比較好的選擇。”趙華林說。
錢不是問題，人少才是問題
談及三司改革時(shí)，盡管美國環(huán)保局的機(jī)構(gòu)設(shè)置被提到的最多，目前我國的三司機(jī)構(gòu)設(shè)置和美國仍有很大區(qū)別。
首先是機(jī)構(gòu)和法律的對應(yīng)關(guān)系。美國環(huán)保局的機(jī)構(gòu)設(shè)置由法律授權(quán)而來，比如大氣與輻射辦公室是主要為了執(zhí)行清潔空氣法案和原子能法案，水辦公室主要為了執(zhí)行清潔水法案和安全飲用水法案。
雖然三司設(shè)立后更有利于“氣十條”“水十條”和“土十條”三大戰(zhàn)役的落實(shí)，目前的三司機(jī)構(gòu)設(shè)置跟法律的對應(yīng)關(guān)系并沒有那么清晰。
“中美的環(huán)境管理差距不在機(jī)構(gòu)改革，而在依法治理環(huán)境。如果能夠嚴(yán)格執(zhí)法，環(huán)保部改不改問題還真不大。”加州大學(xué)圣地亞哥分校副教授張俊杰說，“在當(dāng)前的法治環(huán)境下，也只能進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)打補(bǔ)丁的改革方式，改進(jìn)政府效能，彌補(bǔ)法治的缺失。”
另一個(gè)區(qū)別則是人的數(shù)目。除了國家級(jí)環(huán)保局的環(huán)境要素管理部門，美國在波士頓、舊金山等地設(shè)置了10個(gè)區(qū)域辦公室，劃片管理各州的環(huán)境問題。比如管理加州的第9區(qū)辦公室，其中也設(shè)置了水、氣、土等職能部門。
相較于美國上千人的規(guī)模，環(huán)保部新三司目前的人員數(shù)目并未增加多少。在地方上，雖然多地早設(shè)立了大氣處，但人員數(shù)目乃至專業(yè)素養(yǎng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。“很多大氣辦只是解決了領(lǐng)導(dǎo)重視的問題。并沒有解決人員緊缺的問題。”解洪興說，“領(lǐng)導(dǎo)重視，大氣處處長要匯報(bào)的次數(shù)多了，真正干活的人依然不多。”
例如在落實(shí)“氣十條”的行動(dòng)措施時(shí)，讓各地負(fù)責(zé)大氣污染的處長處處長心里沒底的是，做了這么多工作，PM2.5到底能降多少？結(jié)論可以通過源清單、模型模擬等預(yù)測得出，但計(jì)算過程相當(dāng)專業(yè)，大氣處很難辦到，只能委托高校和環(huán)科院、環(huán)規(guī)院等專業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)來做。
“目前看，相比”錢不夠”不是問題，人少才是更嚴(yán)峻的問題。專業(yè)人才不足，問題研究不清楚，不知道如何做才能有效果，如何才能成本效益最大化就不敢花錢。應(yīng)該把更多的資金放在‘軟件’建設(shè)上，幫助省市形成專業(yè)團(tuán)隊(duì)，把落實(shí)方案做好讓更多的專業(yè)人把錢花出去，做方案。”解洪興說。在無法擴(kuò)充政府的專業(yè)人員的前提下，這些工作可以放開給更多的環(huán)境服務(wù)公司來做。
設(shè)立三司只是捋順職能的第一步。如陳吉寧答記者問時(shí)所言，這項(xiàng)工作涉及面非常廣，不僅僅是兩個(gè)司變?nèi)齻€(gè)司的問題，還涉及一些流程的重構(gòu)、與其他改革的銜接，比如環(huán)評制度改革的銜接。
據(jù)南方周末記者了解，三司的職能也將包含更多的內(nèi)容，例如原屬于科技標(biāo)準(zhǔn)司的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定也將按要素劃歸給三司。
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