今年政府工作報告中提出，重拳治理大氣霧霾和水污染，加大工業(yè)污染源治理力度，對排污企業(yè)全面實(shí)行在線監(jiān)測。強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)督察。新修訂的環(huán)境保護(hù)法必須嚴(yán)格執(zhí)行，對超排偷排者必須嚴(yán)厲打擊，對姑息縱容者必須嚴(yán)肅追究。
新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施一年多以來，是否長出了“鋼牙利齒”？還是在實(shí)施中遇到了障礙？如果遇到了一些障礙，又該如何破解？圍繞這些問題，《法制日報》記者與業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行了對話。
對話人
中國政法大學(xué)教授、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長 曹明德
中國人民大學(xué)副教授 鄭 華
《法制日報》記者 陳 磊
《法制日報》實(shí)習(xí)生 陳佳韻
執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施新法力度大
記者：修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》自2015年1月1日開始實(shí)施至今，已經(jīng)一年有余。
環(huán)境保護(hù)部數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國各級環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定9.7萬余份，罰款42.5億元，比2014年增長了34%。全國環(huán)境保護(hù)大檢查共檢查企業(yè)177萬家，查處各類違法企業(yè)19.1萬家，責(zé)令關(guān)停取締2萬家、停產(chǎn)3.4萬家。
環(huán)境保護(hù)部公布的數(shù)字，是否意味著環(huán)境保護(hù)法在過去一年長了“鋼牙利齒”，給環(huán)境保護(hù)工作帶來了巨大改變？
曹明德：可以這么說。新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后，賦予環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)更多的執(zhí)法權(quán)，環(huán)保部確實(shí)非常重視環(huán)境執(zhí)法，跟以往相比，法律的實(shí)施力度是挺大的。
具體到這些數(shù)據(jù)，說明行政執(zhí)法對污染企業(yè)的處罰力度比以前明顯提高。第一個數(shù)據(jù)反映的是行政處罰和罰款數(shù)額，后面的數(shù)據(jù)是受處罰企業(yè)的數(shù)量和被檢查企業(yè)的數(shù)量，比往年明顯增加，執(zhí)法機(jī)關(guān)是在認(rèn)真實(shí)施新環(huán)境保護(hù)法。
記者：統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后，2015年國務(wù)院及相關(guān)部門起草或制定發(fā)布配套性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件達(dá)85件，例如，《水污染防治行動計劃》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等。
這應(yīng)該意味著，我國環(huán)境保護(hù)法律體系日漸完善。
曹明德：應(yīng)該說，立法上是向前前進(jìn)了一步，但是離環(huán)境保護(hù)法律體系完備還有距離。
現(xiàn)在，“大氣十條”“水十條”“土壤十條”已經(jīng)出臺了，但土壤污染防治法還沒有出臺，所以，在環(huán)境保護(hù)立法方面，還不是很完備，有些領(lǐng)域的法律仍然欠缺。此外，還有包括環(huán)境稅法、氣候變化法等還沒有出臺。還有動物保護(hù)法律，我們還缺乏一部防止虐待動物法。從這個意義上說，環(huán)境保護(hù)法律立法是有所進(jìn)步，但是離完備還有距離，還需要繼續(xù)努力。
鄭華：在現(xiàn)代社會，政府發(fā)揮職能的作為之一，就是要糾正社會中人們的負(fù)外部性行為帶來的影響，要達(dá)到這樣的目的，就需要用立法的方式來糾正負(fù)外部性行為。相關(guān)立法的進(jìn)展既是有意義的，也是老百姓愿意看到的。
有些地方政府沒有重視新法
記者：2015年2月25日下午，針對山東省臨沂市部分企業(yè)存在未批先建、批建不符、久試不驗(yàn)、偷排漏排、超標(biāo)排放等環(huán)境違法行為，受環(huán)境保護(hù)部委托，華東環(huán)保督查中心對臨沂市主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了約談，并且提出了限期整改要求。據(jù)悉，這是新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后環(huán)境保護(hù)部首次“約談”地方政府“一把手”。
據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年環(huán)境保護(hù)部公開約談了15個市級政府主要負(fù)責(zé)人。這是否說明，在新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施過程中，有一些地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)不力呢？
曹明德：可以這么說。新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施以前，政府的環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制在相關(guān)法律中也有規(guī)定，但規(guī)定得比較籠統(tǒng)，流于形式。新環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了地方各級政府和環(huán)境保護(hù)部門對環(huán)境保護(hù)的相關(guān)責(zé)任，對于沒有盡到監(jiān)管責(zé)任的，將被問責(zé)。
在實(shí)踐中發(fā)生的約談案例，說明有些地方的政府領(lǐng)導(dǎo)和政府官員沒有重視新環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定，對于新法的理解和認(rèn)識也不到位。根據(jù)新法，環(huán)境保護(hù)不僅是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的事，地方政府甚至地方黨委都應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起這個責(zé)任。環(huán)境保護(hù)涉及到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等戰(zhàn)略決策問題，沒有地方政府的重視，光靠環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)不可能解決環(huán)境保護(hù)問題。
鄭華：從中央政府督促地方政府這樣做，用環(huán)境指標(biāo)來考核地方政府在行政職能中的績效，如果地方達(dá)不到要求就追究地方政府的責(zé)任，是十分應(yīng)該的，也是正當(dāng)?shù)?。因?yàn)?，不管是中央政府還是地方政府，都有責(zé)任為公眾提供這樣的制度和公共政策，規(guī)范和扭轉(zhuǎn)社會上的各種經(jīng)濟(jì)活動帶來的負(fù)面影響。
記者：2015年12月，環(huán)境保護(hù)部、公安部和最高人民檢察院決定對江蘇省靖江市原侯河石油化工廠填埋疑似危險廢物案件和廣東省東莞市長安鎮(zhèn)錦廈三洲水質(zhì)凈化有限公司進(jìn)行聯(lián)合掛牌督辦。要求兩省環(huán)保、公安和檢察機(jī)關(guān)高度重視、各司其職、密切配合，按照掛牌督辦要求抓好案件調(diào)查處置工作，并向社會通報兩起案件的案情和督辦要求。
公開資料顯示，這是新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施近一年時，環(huán)境保護(hù)部、公安部和最高人民檢察院首次啟動聯(lián)合掛牌督辦環(huán)境違法案件。
給人的感覺，在新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施中還是遇到了些障礙。
曹明德：打擊環(huán)境違法，特別是涉及環(huán)境犯罪方面，我們現(xiàn)行的法律實(shí)施存在著一些問題，特別是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)相關(guān)程序上的銜接問題，這需要從頂層設(shè)計上解決。在制度建設(shè)上，有好多解決辦法，比如設(shè)立環(huán)保公安分局、環(huán)保檢察機(jī)關(guān)。從目前來說，環(huán)境保護(hù)法沒有這方面詳細(xì)的規(guī)定，也沒有形成順暢的銜接機(jī)制。
鄭華：聯(lián)合督辦這種形式，應(yīng)該是解決環(huán)境違法問題的一個重要機(jī)制，因?yàn)榄h(huán)境問題不是一個國家機(jī)關(guān)能夠解決的。政府不是哪一個部門對環(huán)境負(fù)責(zé)，而是所有政府部門都應(yīng)該對破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督和糾正，還包括其他國家機(jī)關(guān)的介入，因?yàn)榄h(huán)境問題不是某一個人某一個地區(qū)某一個部門的事情，所以，聯(lián)合督辦這個機(jī)制應(yīng)該常態(tài)化。
記者：今年政府工作報告中提出：新修訂的環(huán)境保護(hù)法必須嚴(yán)格執(zhí)行，對超排偷排者必須嚴(yán)厲打擊，對姑息縱容者必須嚴(yán)肅追究。
該怎么理解？
曹明德：新的環(huán)境保護(hù)法2015年1月1日開始施行，環(huán)境保護(hù)部非常努力貫徹這部法律，但執(zhí)法過程中也存在一些問題，比如地方政府可能認(rèn)識不到位，實(shí)踐中會存在執(zhí)法不力的情況。政府工作報告中的提法傳遞的信號是，我國要繼續(xù)加大執(zhí)法力度。
鄭華：環(huán)境保護(hù)法從沒有法到有法，從法的落實(shí)到法的執(zhí)行，再到真正見效，到老百姓看到實(shí)效，這肯定會有一個過程，這個過程需要一段時間，而且必須長期抓才能做到。
環(huán)境問題等于是在市場經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)生，是市場行為必然的結(jié)果，是完全市場經(jīng)濟(jì)解決不了的問題，必須由政府出面并且長期督辦才能解決。也就是說，只要有市場，只要有市場經(jīng)濟(jì)，保護(hù)環(huán)境的工作就一刻也不能停，這還只是一個開始，還應(yīng)該通過立法把執(zhí)法行為常態(tài)化。
環(huán)境保護(hù)法沒有嚴(yán)格執(zhí)行或者環(huán)境保護(hù)工作績效不明顯，肯定是存在著部門利益，還有個人、企業(yè)等微觀主體利益和社會利益的矛盾，因?yàn)檫@些微觀主體的行為只注重自身的成本和收益，他們并沒有考慮自己的行為對社會造成的影響，通過加大執(zhí)法力度可以告訴所有的環(huán)境主體，環(huán)境是大家的，每個人都應(yīng)該糾正自己的負(fù)外部性行為，該負(fù)起責(zé)任的負(fù)起責(zé)任，政府也應(yīng)該出臺各種公共政策，盡可能改善環(huán)境問題。
記者：如果環(huán)境保護(hù)法沒有被嚴(yán)格執(zhí)行，那么是什么障礙導(dǎo)致的？
曹明德：第一個障礙是，有的地方政府的決策者在認(rèn)識上可能仍然存在一些偏差，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與社會發(fā)展這三者之間的關(guān)系上，還存在較大的慣性，仍在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展，把環(huán)境保護(hù)放在次要的地位，而非優(yōu)先的地位。第二個障礙是，有的地方政府沒有領(lǐng)會新環(huán)境保護(hù)法的精神。第三個障礙，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力比較大，地方政府會在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間進(jìn)行權(quán)衡，從短期來看，權(quán)衡的結(jié)果是，執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法會增加企業(yè)成本，這樣的考慮會導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)法沒有被嚴(yán)格執(zhí)行。
關(guān)鍵在地方政府執(zhí)法力度
記者：2016年伊始，中央環(huán)保督察組正式亮相，首站進(jìn)駐河北。新成立的中央環(huán)保督察組主要督察省級黨委和政府貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院環(huán)境保護(hù)重大決策部署情況，落實(shí)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”以及責(zé)任追究等。
政府工作報告中也提出“對姑息縱容者必須嚴(yán)肅追究”。
曹明德：這一塊，環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)規(guī)定得很清楚。根據(jù)2015年的執(zhí)法情況，不太理想的是，有些在全國范圍內(nèi)很有影響的案件，我們也沒有看到有地方政府領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)不力而引咎辭職這種情況。
希望今年的法律實(shí)施過程中出現(xiàn)這樣的典型案例，對于漠視、懈怠、不作為的地方政府，應(yīng)當(dāng)追究地方政府“一把手”及環(huán)保部門“一把手”的責(zé)任，起到法律威懾作用。
鄭華：在公共領(lǐng)域，比如公共環(huán)境這些公共資源，發(fā)生問題后追責(zé)到具體的某一個人、某一個企業(yè)，可能是有困難的，但是一旦建立一個督查督辦的機(jī)制，然后加強(qiáng)監(jiān)督力度，也還是不難找到污染源頭的，一旦查到了，該誰負(fù)責(zé)就負(fù)責(zé)，該誰承擔(dān)責(zé)任就承擔(dān)責(zé)任，該重罰就重罰，這種重罰的高壓態(tài)勢在日后能夠起到一個示范效果和威懾作用，讓更多的人重視保護(hù)環(huán)境，而不是為了自己的利益破壞環(huán)境。
記者：環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧表示，在把2015年列為環(huán)境保護(hù)法的“實(shí)施年”基礎(chǔ)上，繼續(xù)把2016年作為環(huán)境保護(hù)法的“實(shí)施年”，做好環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施。
針對環(huán)境保護(hù)法實(shí)施中面臨的障礙，您認(rèn)為應(yīng)該如何破解？
曹明德：最大的障礙，仍是地方政府及地方環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法上存在偏弱的現(xiàn)象。去年，環(huán)保部門很努力，但環(huán)境質(zhì)量狀況以及污染的形勢，距離廣大社會公眾的期待，離美好環(huán)境的向往，還有很大差距。
希望在未來環(huán)境執(zhí)法過程中，先從地方政府和環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法力度上下功夫。
記者：環(huán)境保護(hù)法如果要想實(shí)施得更好，需要制定哪些配套的法律、法規(guī)或行政規(guī)章？
曹明德：除了前面提到的土壤污染防治法等法律之外，環(huán)境保護(hù)法實(shí)施的細(xì)節(jié)問題，可以由環(huán)境保護(hù)部制定行政規(guī)章，便于地方政府在執(zhí)法時有一個具體的執(zhí)法依據(jù)，改進(jìn)環(huán)保執(zhí)法。
有些可以通過司法解釋解決，比如環(huán)境公益訴訟的問題，對環(huán)境行政機(jī)關(guān)不作為對公民的權(quán)益產(chǎn)生損害的，可以提起行政公益訴訟。
鄭華：環(huán)境保護(hù)是一個經(jīng)濟(jì)行為，是一個關(guān)乎到所有人的公共產(chǎn)品供給和收益的行為，大家已經(jīng)意識到，環(huán)境的破壞實(shí)際是把我們每個人都陷入到“囚徒困境”當(dāng)中，只有我們每個人一起合力破解，才能走出“囚徒困境”。
一方面，政府要積極作為，實(shí)施公共政策，用稅收、管制等辦法糾正這些不良環(huán)境違法行為；另一方面，每一個微觀主體，無論是老百姓，還是企業(yè)，都需要強(qiáng)化合作意識，強(qiáng)化互相監(jiān)督、互相制約，保護(hù)環(huán)境。
下一步，相關(guān)法律要制定得細(xì)一些，從宏觀立法到部門法，要有一個長期的立法規(guī)劃，環(huán)保部門也要進(jìn)行改革，讓環(huán)保部門的人員，有權(quán)力、有能力站出來執(zhí)法，同時又不會受到各個利益主體的牽制，讓他們擁有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，從而更好地行使保護(hù)環(huán)境的執(zhí)法權(quán)力。
