今年政府工作報(bào)告中提出，重拳治理大氣霧霾和水污染，加大工業(yè)污染源治理力度，對(duì)排污企業(yè)全面實(shí)行在線監(jiān)測(cè)。強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)督察。新修訂的環(huán)境保護(hù)法必須嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)超排偷排者必須嚴(yán)厲打擊，對(duì)姑息縱容者必須嚴(yán)肅追究。
新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施一年多以來(lái)，是否長(zhǎng)出了“鋼牙利齒”？還是在實(shí)施中遇到了障礙？如果遇到了一些障礙，又該如何破解？圍繞這些問(wèn)題，《法制日?qǐng)?bào)》記者與業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行了對(duì)話。
對(duì)話人
中國(guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng) 曹明德
中國(guó)人民大學(xué)副教授 鄭 華
《法制日?qǐng)?bào)》記者 陳 磊
《法制日?qǐng)?bào)》實(shí)習(xí)生 陳佳韻
執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施新法力度大
記者：修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》自2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施至今，已經(jīng)一年有余。
環(huán)境保護(hù)部數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國(guó)各級(jí)環(huán)保部門(mén)下達(dá)行政處罰決定9.7萬(wàn)余份，罰款42.5億元，比2014年增長(zhǎng)了34%。全國(guó)環(huán)境保護(hù)大檢查共檢查企業(yè)177萬(wàn)家，查處各類(lèi)違法企業(yè)19.1萬(wàn)家，責(zé)令關(guān)停取締2萬(wàn)家、停產(chǎn)3.4萬(wàn)家。
環(huán)境保護(hù)部公布的數(shù)字，是否意味著環(huán)境保護(hù)法在過(guò)去一年長(zhǎng)了“鋼牙利齒”，給環(huán)境保護(hù)工作帶來(lái)了巨大改變？
曹明德：可以這么說(shuō)。新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后，賦予環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)更多的執(zhí)法權(quán)，環(huán)保部確實(shí)非常重視環(huán)境執(zhí)法，跟以往相比，法律的實(shí)施力度是挺大的。
具體到這些數(shù)據(jù)，說(shuō)明行政執(zhí)法對(duì)污染企業(yè)的處罰力度比以前明顯提高。第一個(gè)數(shù)據(jù)反映的是行政處罰和罰款數(shù)額，后面的數(shù)據(jù)是受處罰企業(yè)的數(shù)量和被檢查企業(yè)的數(shù)量，比往年明顯增加，執(zhí)法機(jī)關(guān)是在認(rèn)真實(shí)施新環(huán)境保護(hù)法。
記者：統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后，2015年國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)起草或制定發(fā)布配套性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件達(dá)85件，例如，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等。
這應(yīng)該意味著，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系日漸完善。
曹明德：應(yīng)該說(shuō)，立法上是向前前進(jìn)了一步，但是離環(huán)境保護(hù)法律體系完備還有距離。
現(xiàn)在，“大氣十條”“水十條”“土壤十條”已經(jīng)出臺(tái)了，但土壤污染防治法還沒(méi)有出臺(tái)，所以，在環(huán)境保護(hù)立法方面，還不是很完備，有些領(lǐng)域的法律仍然欠缺。此外，還有包括環(huán)境稅法、氣候變化法等還沒(méi)有出臺(tái)。還有動(dòng)物保護(hù)法律，我們還缺乏一部防止虐待動(dòng)物法。從這個(gè)意義上說(shuō)，環(huán)境保護(hù)法律立法是有所進(jìn)步，但是離完備還有距離，還需要繼續(xù)努力。
鄭華：在現(xiàn)代社會(huì)，政府發(fā)揮職能的作為之一，就是要糾正社會(huì)中人們的負(fù)外部性行為帶來(lái)的影響，要達(dá)到這樣的目的，就需要用立法的方式來(lái)糾正負(fù)外部性行為。相關(guān)立法的進(jìn)展既是有意義的，也是老百姓愿意看到的。
有些地方政府沒(méi)有重視新法
記者：2015年2月25日下午，針對(duì)山東省臨沂市部分企業(yè)存在未批先建、批建不符、久試不驗(yàn)、偷排漏排、超標(biāo)排放等環(huán)境違法行為，受環(huán)境保護(hù)部委托，華東環(huán)保督查中心對(duì)臨沂市主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了約談，并且提出了限期整改要求。據(jù)悉，這是新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后環(huán)境保護(hù)部首次“約談”地方政府“一把手”。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年環(huán)境保護(hù)部公開(kāi)約談了15個(gè)市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人。這是否說(shuō)明，在新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施過(guò)程中，有一些地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)不力呢？
曹明德：可以這么說(shuō)。新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施以前，政府的環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制在相關(guān)法律中也有規(guī)定，但規(guī)定得比較籠統(tǒng)，流于形式。新環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了地方各級(jí)政府和環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)責(zé)任，對(duì)于沒(méi)有盡到監(jiān)管責(zé)任的，將被問(wèn)責(zé)。
在實(shí)踐中發(fā)生的約談案例，說(shuō)明有些地方的政府領(lǐng)導(dǎo)和政府官員沒(méi)有重視新環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于新法的理解和認(rèn)識(shí)也不到位。根據(jù)新法，環(huán)境保護(hù)不僅是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的事，地方政府甚至地方黨委都應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起這個(gè)責(zé)任。環(huán)境保護(hù)涉及到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等戰(zhàn)略決策問(wèn)題，沒(méi)有地方政府的重視，光靠環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)不可能解決環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。
鄭華：從中央政府督促地方政府這樣做，用環(huán)境指標(biāo)來(lái)考核地方政府在行政職能中的績(jī)效，如果地方達(dá)不到要求就追究地方政府的責(zé)任，是十分應(yīng)該的，也是正當(dāng)?shù)摹Ｒ驗(yàn)?，不管是中央政府還是地方政府，都有責(zé)任為公眾提供這樣的制度和公共政策，規(guī)范和扭轉(zhuǎn)社會(huì)上的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的負(fù)面影響。
記者：2015年12月，環(huán)境保護(hù)部、公安部和最高人民檢察院決定對(duì)江蘇省靖江市原侯河石油化工廠填埋疑似危險(xiǎn)廢物案件和廣東省東莞市長(zhǎng)安鎮(zhèn)錦廈三洲水質(zhì)凈化有限公司進(jìn)行聯(lián)合掛牌督辦。要求兩省環(huán)保、公安和檢察機(jī)關(guān)高度重視、各司其職、密切配合，按照掛牌督辦要求抓好案件調(diào)查處置工作，并向社會(huì)通報(bào)兩起案件的案情和督辦要求。
公開(kāi)資料顯示，這是新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施近一年時(shí)，環(huán)境保護(hù)部、公安部和最高人民檢察院首次啟動(dòng)聯(lián)合掛牌督辦環(huán)境違法案件。
給人的感覺(jué)，在新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施中還是遇到了些障礙。
曹明德：打擊環(huán)境違法，特別是涉及環(huán)境犯罪方面，我們現(xiàn)行的法律實(shí)施存在著一些問(wèn)題，特別是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)相關(guān)程序上的銜接問(wèn)題，這需要從頂層設(shè)計(jì)上解決。在制度建設(shè)上，有好多解決辦法，比如設(shè)立環(huán)保公安分局、環(huán)保檢察機(jī)關(guān)。從目前來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)法沒(méi)有這方面詳細(xì)的規(guī)定，也沒(méi)有形成順暢的銜接機(jī)制。
鄭華：聯(lián)合督辦這種形式，應(yīng)該是解決環(huán)境違法問(wèn)題的一個(gè)重要機(jī)制，因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題不是一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)能夠解決的。政府不是哪一個(gè)部門(mén)對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)，而是所有政府部門(mén)都應(yīng)該對(duì)破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督和糾正，還包括其他國(guó)家機(jī)關(guān)的介入，因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題不是某一個(gè)人某一個(gè)地區(qū)某一個(gè)部門(mén)的事情，所以，聯(lián)合督辦這個(gè)機(jī)制應(yīng)該常態(tài)化。
記者：今年政府工作報(bào)告中提出：新修訂的環(huán)境保護(hù)法必須嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)超排偷排者必須嚴(yán)厲打擊，對(duì)姑息縱容者必須嚴(yán)肅追究。
該怎么理解？
曹明德：新的環(huán)境保護(hù)法2015年1月1日開(kāi)始施行，環(huán)境保護(hù)部非常努力貫徹這部法律，但執(zhí)法過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，比如地方政府可能認(rèn)識(shí)不到位，實(shí)踐中會(huì)存在執(zhí)法不力的情況。政府工作報(bào)告中的提法傳遞的信號(hào)是，我國(guó)要繼續(xù)加大執(zhí)法力度。
鄭華：環(huán)境保護(hù)法從沒(méi)有法到有法，從法的落實(shí)到法的執(zhí)行，再到真正見(jiàn)效，到老百姓看到實(shí)效，這肯定會(huì)有一個(gè)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程需要一段時(shí)間，而且必須長(zhǎng)期抓才能做到。
環(huán)境問(wèn)題等于是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生，是市場(chǎng)行為必然的結(jié)果，是完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)解決不了的問(wèn)題，必須由政府出面并且長(zhǎng)期督辦才能解決。也就是說(shuō)，只要有市場(chǎng)，只要有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)環(huán)境的工作就一刻也不能停，這還只是一個(gè)開(kāi)始，還應(yīng)該通過(guò)立法把執(zhí)法行為常態(tài)化。
環(huán)境保護(hù)法沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行或者環(huán)境保護(hù)工作績(jī)效不明顯，肯定是存在著部門(mén)利益，還有個(gè)人、企業(yè)等微觀主體利益和社會(huì)利益的矛盾，因?yàn)檫@些微觀主體的行為只注重自身的成本和收益，他們并沒(méi)有考慮自己的行為對(duì)社會(huì)造成的影響，通過(guò)加大執(zhí)法力度可以告訴所有的環(huán)境主體，環(huán)境是大家的，每個(gè)人都應(yīng)該糾正自己的負(fù)外部性行為，該負(fù)起責(zé)任的負(fù)起責(zé)任，政府也應(yīng)該出臺(tái)各種公共政策，盡可能改善環(huán)境問(wèn)題。
記者：如果環(huán)境保護(hù)法沒(méi)有被嚴(yán)格執(zhí)行，那么是什么障礙導(dǎo)致的？
曹明德：第一個(gè)障礙是，有的地方政府的決策者在認(rèn)識(shí)上可能仍然存在一些偏差，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展這三者之間的關(guān)系上，還存在較大的慣性，仍在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展，把環(huán)境保護(hù)放在次要的地位，而非優(yōu)先的地位。第二個(gè)障礙是，有的地方政府沒(méi)有領(lǐng)會(huì)新環(huán)境保護(hù)法的精神。第三個(gè)障礙，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力比較大，地方政府會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間進(jìn)行權(quán)衡，從短期來(lái)看，權(quán)衡的結(jié)果是，執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法會(huì)增加企業(yè)成本，這樣的考慮會(huì)導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)法沒(méi)有被嚴(yán)格執(zhí)行。
關(guān)鍵在地方政府執(zhí)法力度
記者：2016年伊始，中央環(huán)保督察組正式亮相，首站進(jìn)駐河北。新成立的中央環(huán)保督察組主要督察省級(jí)黨委和政府貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)重大決策部署情況，落實(shí)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”以及責(zé)任追究等。
政府工作報(bào)告中也提出“對(duì)姑息縱容者必須嚴(yán)肅追究”。
曹明德：這一塊，環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)規(guī)定得很清楚。根據(jù)2015年的執(zhí)法情況，不太理想的是，有些在全國(guó)范圍內(nèi)很有影響的案件，我們也沒(méi)有看到有地方政府領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)不力而引咎辭職這種情況。
希望今年的法律實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)這樣的典型案例，對(duì)于漠視、懈怠、不作為的地方政府，應(yīng)當(dāng)追究地方政府“一把手”及環(huán)保部門(mén)“一把手”的責(zé)任，起到法律威懾作用。
鄭華：在公共領(lǐng)域，比如公共環(huán)境這些公共資源，發(fā)生問(wèn)題后追責(zé)到具體的某一個(gè)人、某一個(gè)企業(yè)，可能是有困難的，但是一旦建立一個(gè)督查督辦的機(jī)制，然后加強(qiáng)監(jiān)督力度，也還是不難找到污染源頭的，一旦查到了，該誰(shuí)負(fù)責(zé)就負(fù)責(zé)，該誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任就承擔(dān)責(zé)任，該重罰就重罰，這種重罰的高壓態(tài)勢(shì)在日后能夠起到一個(gè)示范效果和威懾作用，讓更多的人重視保護(hù)環(huán)境，而不是為了自己的利益破壞環(huán)境。
記者：環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧表示，在把2015年列為環(huán)境保護(hù)法的“實(shí)施年”基礎(chǔ)上，繼續(xù)把2016年作為環(huán)境保護(hù)法的“實(shí)施年”，做好環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施。
針對(duì)環(huán)境保護(hù)法實(shí)施中面臨的障礙，您認(rèn)為應(yīng)該如何破解？
曹明德：最大的障礙，仍是地方政府及地方環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法上存在偏弱的現(xiàn)象。去年，環(huán)保部門(mén)很努力，但環(huán)境質(zhì)量狀況以及污染的形勢(shì)，距離廣大社會(huì)公眾的期待，離美好環(huán)境的向往，還有很大差距。
希望在未來(lái)環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，先從地方政府和環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法力度上下功夫。
記者：環(huán)境保護(hù)法如果要想實(shí)施得更好，需要制定哪些配套的法律、法規(guī)或行政規(guī)章？
曹明德：除了前面提到的土壤污染防治法等法律之外，環(huán)境保護(hù)法實(shí)施的細(xì)節(jié)問(wèn)題，可以由環(huán)境保護(hù)部制定行政規(guī)章，便于地方政府在執(zhí)法時(shí)有一個(gè)具體的執(zhí)法依據(jù)，改進(jìn)環(huán)保執(zhí)法。
有些可以通過(guò)司法解釋解決，比如環(huán)境公益訴訟的問(wèn)題，對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)不作為對(duì)公民的權(quán)益產(chǎn)生損害的，可以提起行政公益訴訟。
鄭華：環(huán)境保護(hù)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)行為，是一個(gè)關(guān)乎到所有人的公共產(chǎn)品供給和收益的行為，大家已經(jīng)意識(shí)到，環(huán)境的破壞實(shí)際是把我們每個(gè)人都陷入到“囚徒困境”當(dāng)中，只有我們每個(gè)人一起合力破解，才能走出“囚徒困境”。
一方面，政府要積極作為，實(shí)施公共政策，用稅收、管制等辦法糾正這些不良環(huán)境違法行為；另一方面，每一個(gè)微觀主體，無(wú)論是老百姓，還是企業(yè)，都需要強(qiáng)化合作意識(shí)，強(qiáng)化互相監(jiān)督、互相制約，保護(hù)環(huán)境。
下一步，相關(guān)法律要制定得細(xì)一些，從宏觀立法到部門(mén)法，要有一個(gè)長(zhǎng)期的立法規(guī)劃，環(huán)保部門(mén)也要進(jìn)行改革，讓環(huán)保部門(mén)的人員，有權(quán)力、有能力站出來(lái)執(zhí)法，同時(shí)又不會(huì)受到各個(gè)利益主體的牽制，讓他們擁有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，從而更好地行使保護(hù)環(huán)境的執(zhí)法權(quán)力。
