周正來
國家推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)以來，在基層試點(diǎn)已經(jīng)8年多，取得了積極成效，為深入推行積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。但全面推行仍然存在法律依據(jù)缺乏、評估機(jī)制不全、政府難以推動(dòng)、企業(yè)積極性不足、保險(xiǎn)公司理賠難等問題。
2013年，環(huán)境保護(hù)部、中國保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。2015年，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，為探索環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)落地提供了政策和法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，要讓這一保險(xiǎn)真正在企業(yè)落地，仍有諸多問題需要研究與探索。
環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)落地存在哪些問題
雖然部分省份已探索出臺(tái)了強(qiáng)制保險(xiǎn)的政策和規(guī)定，但目前大多仍停留在原則上，尚無強(qiáng)制保險(xiǎn)操作機(jī)制、規(guī)程等。主要原因是尚未解決強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的政策定位、損害對象、強(qiáng)制范圍和評估鑒定等問題。
強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的政策性和商業(yè)性定位模糊。所謂強(qiáng)制，是政府履行環(huán)境保護(hù)和維護(hù)污染受害者權(quán)益的客觀選擇，是政府對企業(yè)存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的必然要求，其政策性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于商業(yè)性。然而，試點(diǎn)多年的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)走的是商業(yè)化路子，缺少強(qiáng)制的主要內(nèi)容，如誰來強(qiáng)制、強(qiáng)制什么、怎么強(qiáng)制、強(qiáng)制程度等。目前，強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的定位仍缺乏立法依據(jù)，雖然已有一些政策性規(guī)定，但僅停留在環(huán)保部門管理范圍內(nèi)。如建設(shè)項(xiàng)目審批和竣工驗(yàn)收、排污許可證發(fā)放、清潔生產(chǎn)審核等環(huán)節(jié)，其強(qiáng)制范圍有限，對已辦理過上述事項(xiàng)的企業(yè)尚無手段，同時(shí)其強(qiáng)制具有滯后性。另外，強(qiáng)制保險(xiǎn)如不及時(shí)試點(diǎn)和推行，可能會(huì)導(dǎo)致8年來的非強(qiáng)制保險(xiǎn)試點(diǎn)周期長、成績萎縮，甚至可能會(huì)走進(jìn)死胡同。
環(huán)境污染事故損害對象缺乏解釋。雖然試點(diǎn)多年，但對污染損害對象的理解一直處于模糊狀態(tài)。相關(guān)文件中對環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的定義，是指以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)。這“第三者”包括哪些，尚無相關(guān)文件解釋來明確界定。依照現(xiàn)行民事和侵權(quán)責(zé)任相關(guān)法律法規(guī)來看，是指明確的損害主體。其實(shí)不然，環(huán)境污染造成的損害往往具有空間性和時(shí)間性，不僅可能造成群眾人身損害和財(cái)產(chǎn)損失，更多地是對無責(zé)任主體的公共環(huán)境造成損害，包括水體、大氣、土壤、地下水等。這些遭受污染的公共環(huán)境是否應(yīng)納入“第三者”范圍？另外，企業(yè)非從事環(huán)境管理的職工受到污染傷害是否應(yīng)納入“第三者”范圍？諸如此類的問題目前尚無定論。
強(qiáng)制的損害責(zé)任范圍是否具有確定性尚不明確。環(huán)境污染造成第三者受到損害的內(nèi)容諸多，如人身傷害或死亡、動(dòng)植物受損、河道或土壤污染、大氣污染等。那么，強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)具體保什么？其強(qiáng)制責(zé)任范圍和實(shí)際功能確定為什么？這些都是環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的重要問題。交通強(qiáng)制險(xiǎn)對此已經(jīng)明確，是由保險(xiǎn)公司對被保險(xiǎn)機(jī)動(dòng)車發(fā)生道路交通事故造成受害人的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失，在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償?shù)膹?qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)其污染特性明確其限額和分項(xiàng)限額。同時(shí)，強(qiáng)制保險(xiǎn)與非強(qiáng)制保險(xiǎn)能否進(jìn)行捆綁？是否需要將部分污染損害內(nèi)容拉出強(qiáng)制范圍，供企業(yè)選擇性投保？這些都有待研究。
強(qiáng)制費(fèi)率缺乏技術(shù)規(guī)范。環(huán)境污染有其特殊性和復(fù)雜性，具有受害面廣、受害程度潛伏、鑒定評估復(fù)雜、與群眾生產(chǎn)生活直接、影響社會(huì)穩(wěn)定等特點(diǎn)。同時(shí)，企業(yè)行業(yè)類型諸多，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力參差不齊，導(dǎo)致污染因子和有害程度復(fù)雜，這與交通強(qiáng)制險(xiǎn)有明顯區(qū)別。而目前尚無針對強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)率可行性的科學(xué)研究和論證，尚無相應(yīng)技術(shù)規(guī)范。這是強(qiáng)制保險(xiǎn)落地的一個(gè)重要技術(shù)環(huán)節(jié)。
缺乏風(fēng)險(xiǎn)評估、鑒定技術(shù)規(guī)范和專業(yè)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)。試點(diǎn)這些年，基層工作者一直在摸著石頭過河，因缺乏相關(guān)技術(shù)規(guī)范和機(jī)制，在保險(xiǎn)費(fèi)率、理賠等方面借用的是保險(xiǎn)公司一些成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法。如在試點(diǎn)中，企業(yè)投保的保險(xiǎn)費(fèi)率是由保險(xiǎn)公司委托一些風(fēng)評機(jī)構(gòu)或環(huán)評機(jī)構(gòu)，對企業(yè)環(huán)保“三同時(shí)”驗(yàn)收、?；芳拔ｋU(xiǎn)廢物、周邊敏感點(diǎn)、經(jīng)營產(chǎn)值等情況進(jìn)行評定，然后利用矩陣計(jì)算的方式來確定。但這仍然存在一些問題：一是缺乏行業(yè)技術(shù)規(guī)范支撐。雖然國家已出臺(tái)了氯堿、硫酸等行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)指南，但這一技術(shù)指南所涉行業(yè)少，其它行業(yè)參照可比對性低，難以滿足強(qiáng)制保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評估的現(xiàn)實(shí)需要。二是缺乏評估和鑒定檢測技術(shù)規(guī)范?，F(xiàn)有環(huán)境保護(hù)檢測技術(shù)規(guī)范能否運(yùn)用到或滿足評估和鑒定仍需要實(shí)踐和論證。三是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立評估和鑒定能力，需要專業(yè)的經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。而有資質(zhì)的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)評估和損害鑒定評估經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)缺乏，難以滿足實(shí)際投保需要。
多措并舉推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)落地
要推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)落地，需解決以下幾個(gè)問題。
首先，解決強(qiáng)制保險(xiǎn)定位問題。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)具有政策和商業(yè)兩重性，其政策性明顯強(qiáng)于商業(yè)性。應(yīng)依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定，在科學(xué)研究和論證基礎(chǔ)上，盡早出臺(tái)強(qiáng)制保險(xiǎn)專門的法規(guī)或規(guī)章，將強(qiáng)制保險(xiǎn)的性質(zhì)定位、損害對象、強(qiáng)制范圍、鑒定評估、定審理賠等納入法制軌道。地方性法規(guī)和規(guī)范性文件可根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)細(xì)化，明確強(qiáng)制保險(xiǎn)的行業(yè)、范圍、經(jīng)濟(jì)政策、約束機(jī)制和激勵(lì)措施等。浙江省處于全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展前沿，試點(diǎn)以來積累了很多經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境污染非強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)投保數(shù)量和一些經(jīng)驗(yàn)走在了全國前列，其強(qiáng)制保險(xiǎn)的條件也趨于成熟，可率先實(shí)施環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，并配套專門的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。浙江省政府已在2014年下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮保險(xiǎn)功能作用促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意見》，明確提出推動(dòng)出臺(tái)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的政策意見，在重金屬、化工等重污染、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)試行強(qiáng)制性保險(xiǎn)。
其次，解決強(qiáng)制保險(xiǎn)損害主體和侵權(quán)責(zé)任問題。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)中的“第三者”，不僅包括明確的損害主體，還包括水體、大氣、土壤等公共環(huán)境的損害主體，應(yīng)當(dāng)一并予以明確。同時(shí)，要明確這兩方面損害的侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定。一是對有明確損害主體損害責(zé)任的認(rèn)定，應(yīng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任執(zhí)行。二是公共環(huán)境的損害主體沒有直接而明確的損害對象，公共環(huán)境是由政府來保護(hù)、管理、開發(fā)和利用，政府有責(zé)任來維護(hù)公共環(huán)境安全。顯然，公共環(huán)境受到的損害補(bǔ)償，政府可參與其中。例如，政府可出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)生態(tài)有償、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)賠償機(jī)制建設(shè)的實(shí)施意見，明確對公共生態(tài)環(huán)境造成污染或者生態(tài)破壞的，應(yīng)依法承擔(dān)環(huán)境污染損害賠償責(zé)任；制定生態(tài)賠償辦法，將排除危害、應(yīng)急處置、污染評估、污染治理、生態(tài)修復(fù)等納入生態(tài)賠償范圍，由政府代為進(jìn)行公共環(huán)境污染損害治理和生態(tài)修復(fù)等工作。
第三，解決強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任范圍問題。應(yīng)明確界定強(qiáng)制責(zé)任范圍，將行業(yè)企業(yè)類別、污染風(fēng)險(xiǎn)等級、主體損害程度、公共環(huán)境損害程度等參數(shù)引入強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任范圍，分門別類地確定強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任限額，明確包括人身、財(cái)產(chǎn)、公共環(huán)境等分項(xiàng)限額，使強(qiáng)制保險(xiǎn)看得懂、說得清、講得明。同時(shí)，將強(qiáng)制保險(xiǎn)與非強(qiáng)制保險(xiǎn)科學(xué)捆綁，體現(xiàn)非強(qiáng)制保險(xiǎn)的商業(yè)性，科學(xué)設(shè)立可供選擇投保的內(nèi)容，將部分環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的參保內(nèi)容交由企業(yè)決定，提高企業(yè)主環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任意識(shí)和參與投保的積極性。
第四，解決強(qiáng)制保險(xiǎn)評估鑒定技術(shù)理賠機(jī)制問題。一是出臺(tái)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估和損害鑒定的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的全過程有程序、有標(biāo)準(zhǔn)、有技術(shù)，促進(jìn)保險(xiǎn)公司在企業(yè)投保、污染事故評估、定審賠付等環(huán)節(jié)能快速介入，科學(xué)定保、規(guī)范鑒定、合理賠付。二是加強(qiáng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估和損害鑒定機(jī)構(gòu)的培養(yǎng)，使其數(shù)量滿足當(dāng)前和今后強(qiáng)制保險(xiǎn)與非強(qiáng)制保險(xiǎn)市場的需求。三是建立保險(xiǎn)費(fèi)率上浮、下調(diào)的理賠機(jī)制，以年度出險(xiǎn)為依據(jù)，合理設(shè)定上浮和下調(diào)比例，以此來刺激企業(yè)自覺增強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，加強(qiáng)污染防治設(shè)施的投入、改造和升級，同時(shí)促進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的市場培育。
此外，政府應(yīng)有限介入。目前，企業(yè)投保熱情并不高，如果強(qiáng)制保險(xiǎn)出臺(tái)，可能會(huì)出現(xiàn)企業(yè)只買強(qiáng)制保險(xiǎn)而不買非強(qiáng)制保險(xiǎn)的情況。一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事故，保險(xiǎn)公司只能依強(qiáng)制保險(xiǎn)限額理賠，企業(yè)仍可能要自付巨額的污染損害費(fèi)用，甚至可能引發(fā)群眾上訪、群體事件等，影響社會(huì)穩(wěn)定。在這種情況下，政府有限介入顯得十分必要。桐鄉(xiāng)市在試點(diǎn)過程中充分考慮到這一點(diǎn)，在生態(tài)賠償機(jī)制中建立了生態(tài)基金制度，市政府印發(fā)《生態(tài)基金使用管理辦法》，對環(huán)境污染理賠不能滿足實(shí)際損害的情況進(jìn)行兜底，讓受害群眾及時(shí)得到賠償，同時(shí)也減輕企業(yè)壓力。《辦法》建立了生態(tài)基金賬戶，設(shè)置基礎(chǔ)資金額度不低于5000萬元，從前3年的排污費(fèi)、行政罰款、排污權(quán)交易、生態(tài)捐助等資金中籌集。生態(tài)基金主要用于環(huán)境污染事件應(yīng)急處置、無責(zé)任主體的污染物處置、環(huán)境污染損害評估鑒定、公共環(huán)境的污染治理和生態(tài)修復(fù)、必要的環(huán)境民事侵權(quán)救濟(jì)等。這為強(qiáng)制保險(xiǎn)在全市落地做好了政府層面的準(zhǔn)備。
作者單位：浙江省桐鄉(xiāng)市環(huán)保局
