在補償?shù)母鳝h(huán)節(jié)，或者涉及使用權的讓渡，或者涉及受益權的分配，或者涉及補償?shù)恼J定，或者涉及權責的認知。這些環(huán)節(jié)的工作順利進行的前提是產(chǎn)權明晰。唯有將補償雙方的生態(tài)產(chǎn)權細分、落實，才能將后續(xù)工作的執(zhí)行和糾錯成本降低。
◆劉瀚斌
河北省政府辦公廳近日印發(fā)了《關于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》，提出到2020年，實現(xiàn)全省重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，補償水平與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應。
生態(tài)補償，是基于“受益者付費和破壞者付費”原則制定的一項環(huán)境經(jīng)濟政策。但近年來，各地生態(tài)補償進展緩慢。河北省政府此次明確了全覆蓋的時間表，希望生態(tài)補償能夠真正得以推動落實。但要更好地推動生態(tài)補償全面實施，必須弄清楚生態(tài)補償?shù)淖枇碜院畏健?/p>
調研發(fā)現(xiàn)，人們對生態(tài)補償很多基礎的問題尚不了解，更談不上進一步推進。比如，生態(tài)產(chǎn)品定量分析怎樣才算準確？各地區(qū)域生態(tài)保護標準是否應該一刀切？生態(tài)補償各地立法速度落后于生態(tài)問題發(fā)展怎么辦？遇到法律不支持的實際問題能嘗試新的管理和補償模式嗎？有人認為，這些問題沒有統(tǒng)一明確的答案，實踐起來就缺乏底氣。但依筆者之見，這一系列問題不應該成為生態(tài)補償制度發(fā)展的障礙。生態(tài)補償制度主要尋求的是公共資源的最優(yōu)配置，意義在于進行公共產(chǎn)權資源的分配和運營。因此，應從新制度經(jīng)濟學中經(jīng)常談及的產(chǎn)權制度問題探討生態(tài)補償問題。
從產(chǎn)權角度探討生態(tài)補償制度，需要厘清以下3個方面的問題。
首先，生態(tài)補償?shù)年P鍵是產(chǎn)權明晰。所謂生態(tài)補償，就是在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本、生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務價值的基礎上，采取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護者給予合理補償。其啟動的起點恰恰是要明晰產(chǎn)權。在補償?shù)母鳝h(huán)節(jié)，或者涉及使用權的讓渡，或者涉及受益權的分配，或者涉及補償?shù)恼J定，或者涉及權責的認知。這些環(huán)節(jié)的工作順利進行的前提是產(chǎn)權明晰。唯有將補償雙方的生態(tài)產(chǎn)權細分、落實，才能將后續(xù)工作的執(zhí)行和糾錯成本降低。
需要特別注意的是，由于我國欠發(fā)達地區(qū)與重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)在地理空間上高度吻合，使得生態(tài)補償肩負解決“生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)服務嚴重短缺”和“扶貧攻堅”這兩大難題。而要達到一石二鳥的效果，對于生態(tài)服務功能價值如何評估、生態(tài)環(huán)境保護公共財政制度如何制定等基本問題，還是需要慎重考慮。而這一切的核心還是在于明晰并細分產(chǎn)權，實實在在地平衡各利益主體。
第二，生態(tài)補償?shù)亩▋r權應放手于市場。在生態(tài)補償過程中，涉及生態(tài)資源的量化定價問題。這一問題的實質就是資源的價格化，這是生態(tài)補償能否操作的關鍵步驟，也是很多地方認為難以深入推進生態(tài)補償制度的主要原因。關于生態(tài)服務價值或生態(tài)產(chǎn)品定價的爭議較多，社會各界對此也有不同看法。從一些發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，轉移支付的主要方式是通過地區(qū)間的利益調和、政府與民間的談判達成契約，最終利用市場的力量實現(xiàn)價格定價。這個過程避免了“計劃性”，恰恰能避免扭曲資源的真實價值。
我國推進生態(tài)補償制度，也可以借鑒國外經(jīng)驗，將市場定價的機制應用于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至到行政村層級的財政轉移支付體系，應用于各類生態(tài)保護公益基金運行。由于生態(tài)補償?shù)氖苤貐^(qū)往往是生態(tài)脆弱區(qū)或敏感區(qū)，因此需要加強引導和管理，避免個別受償?shù)貐^(qū)借生態(tài)補償行生財之道。
第三，要厘清產(chǎn)權與市場化之間的關系。生態(tài)補償?shù)氖袌龌^程本質就是進行交易的過程。在產(chǎn)權明晰的基礎上，由補償過程產(chǎn)生的交易行為，便涉及“如何有效降低交易成本”這一經(jīng)典的制度經(jīng)濟學問題，這是生態(tài)補償無法回避的難題。在此基礎上，如何細化產(chǎn)權又是保證補償公平的基礎。比如，耕地產(chǎn)權是農民生存的依靠，承包權、使用權、轉讓權、抵押權等由產(chǎn)權衍生的權利，必須得到強有力的保障，否則可能會出現(xiàn)拉生態(tài)補償大旗侵占農民合法權益的現(xiàn)象。
如何通過頂層設計將明晰后的產(chǎn)權進行交易，提高產(chǎn)權交易的效率，考驗著各級地方政府的智慧。設置流程環(huán)節(jié)過多，可能導致交易成本太高。比如，一塊耕地涉及招拍掛流程，成本自然變高。流程過于籠統(tǒng)，又失去了產(chǎn)權交易的意義。一旦這些問題能夠圓滿解決，其經(jīng)驗便能推廣至排污權交易、碳交易市場、水權交易等方面的環(huán)境資源產(chǎn)權交易。
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