中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。
目前已有河北、上海、江蘇等12個(gè)省市提出了垂直管理制度改革試點(diǎn)申請(qǐng)，此項(xiàng)工作力爭(zhēng)2017年6月底前完成，到“十三五”末全國(guó)省以下環(huán)保部門(mén)將按照新制度運(yùn)行。
垂直管理制度改革是從變革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度入手，解決制約環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制障礙，標(biāo)本兼治加大綜合治理力度，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善。
1 垂直管理試點(diǎn)改革的重大意義
根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定，此次垂改主要有以下幾方面的重大改革：一是市、縣環(huán)保部門(mén)職能上收。市、縣兩級(jí)環(huán)保部門(mén)的環(huán)境監(jiān)察職能將由省級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一行使，通過(guò)向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察。現(xiàn)有的市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)將調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門(mén)駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，由省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理，人員和工作經(jīng)費(fèi)均由省級(jí)承擔(dān)。二是取消屬地管理。市級(jí)環(huán)保局將改變之前的屬地管理，實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，雖然仍為市級(jí)政府工作部門(mén)，但主要領(lǐng)導(dǎo)均由省級(jí)環(huán)保廳（局）提名、審批和任免。而縣級(jí)環(huán)保局將直接調(diào)整為市級(jí)環(huán)保局的派出分局，由市級(jí)環(huán)保局直接管理，其人財(cái)物及領(lǐng)導(dǎo)班子成員均由市級(jí)環(huán)保局直管。三是強(qiáng)化地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任?！兑庖?jiàn)》指出，試點(diǎn)省份要進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級(jí)黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員主要責(zé)任，完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。
簡(jiǎn)言之，垂直管理制度改革之后，環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法將呈現(xiàn)省級(jí)部門(mén)權(quán)力擴(kuò)大、市縣執(zhí)法重心下移、人事任免權(quán)力調(diào)整、地方環(huán)保責(zé)任增強(qiáng)等重大變化。此次垂直管理制度改革嵌入于整個(gè)生態(tài)文明體制改革的大系統(tǒng)之中，與各項(xiàng)生態(tài)文明制度的重大改革一脈相承，是推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的一個(gè)有力舉措。同時(shí)，垂直管理制度改革還涉及基層環(huán)保機(jī)構(gòu)體制、機(jī)構(gòu)、人員的變革，以及監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等制度的重構(gòu)，是對(duì)地方環(huán)境保護(hù)管理體制進(jìn)行的一項(xiàng)完整性、協(xié)同性、綜合性的基礎(chǔ)變革。垂直管理制度改革將有力推動(dòng)地方環(huán)境管理體制創(chuàng)新、明晰職責(zé)、完善制度、配套政策，對(duì)于環(huán)境管理整體效能的提升有極大的促進(jìn)作用。此次垂直管理制度改革被視為我國(guó)環(huán)境治理體制改革的破冰之舉，是生態(tài)文明制度建設(shè)的大背景下，國(guó)家應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的制度創(chuàng)新，反映出我國(guó)環(huán)境治理體制已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革階段。環(huán)保部門(mén)的垂直管理將成為政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行行政管控的常態(tài)化機(jī)制，使我國(guó)環(huán)境治理機(jī)制朝著更為高效、靈活的現(xiàn)代化階段邁進(jìn)，是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力邁進(jìn)現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。
2 我國(guó)傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)行政管理體制存在三大弊端
我國(guó)傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)行政管理體制主要是以環(huán)保法為依據(jù)的條塊體制，即以層級(jí)制和職能制相結(jié)合為基礎(chǔ)，按上下對(duì)口和合并同類(lèi)項(xiàng)原則建立起來(lái)的從中央到地方各層級(jí)政府大體上同構(gòu)的政府組織和管理模式。環(huán)境保護(hù)部對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各級(jí)地方政府分別對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題負(fù)責(zé)，地方政府內(nèi)設(shè)立環(huán)境保護(hù)部門(mén)，具體承擔(dān)此項(xiàng)工作，地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)受環(huán)境保護(hù)部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。條塊體制盡管能夠滿(mǎn)足國(guó)家進(jìn)行社會(huì)管理的基本需要，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及生態(tài)問(wèn)題的日益嚴(yán)重，也逐步暴露出一些嚴(yán)重的問(wèn)題。
弊端一：環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)不清，責(zé)任追究無(wú)法落實(shí)。環(huán)境保護(hù)部對(duì)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督、管理，具體對(duì)全國(guó)環(huán)保工作進(jìn)行規(guī)劃、部署、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，并承擔(dān)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)下級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的工作監(jiān)督和指導(dǎo)，以及對(duì)其他有環(huán)境保護(hù)職能的部門(mén)開(kāi)展的環(huán)保工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。地方政府也采用與中央相應(yīng)的環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置，承擔(dān)實(shí)施上級(jí)環(huán)保規(guī)劃、發(fā)現(xiàn)和查處環(huán)境污染問(wèn)題、協(xié)調(diào)環(huán)保工作落實(shí)、監(jiān)督同級(jí)各部門(mén)環(huán)保工作開(kāi)展情況并進(jìn)行指導(dǎo)。 我國(guó) 32個(gè)省級(jí)行政區(qū)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題，下設(shè)地市、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃，其中鄉(xiāng)級(jí)行政機(jī)構(gòu)中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)，市縣二級(jí)行政機(jī)構(gòu)中有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)部門(mén)。環(huán)保法雖然規(guī)定了環(huán)境保護(hù)部門(mén)的責(zé)任，但是規(guī)定比較籠統(tǒng)，界定不夠明晰，環(huán)保部門(mén)與縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)各自管轄范圍的規(guī)定分散在各種相關(guān)法律法規(guī)之中，沒(méi)有形成完善的權(quán)責(zé)體系，且相關(guān)工作塊狀化分割嚴(yán)重，責(zé)任不清，缺乏統(tǒng)一執(zhí)行力。而且基層環(huán)保部門(mén)普遍存在權(quán)力和責(zé)任不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，客觀上也造成了對(duì)污染問(wèn)題的責(zé)任追究難以落實(shí)。
弊端二：地方保護(hù)主義危害嚴(yán)重。傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)行政管理體制中，地方政府雖然在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，卻經(jīng)常發(fā)生以維護(hù)地方利益為目的，違背中央決策與國(guó)家法律法規(guī)，不正當(dāng)行使權(quán)力的行為。這種地方保護(hù)主義不僅阻礙中央關(guān)于環(huán)境保護(hù)相關(guān)決策和環(huán)保法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，也極大削減了中央在環(huán)保領(lǐng)域的行政管控能力。一方面，地方政府為了擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，在招商引資和項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，違反環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定，擅自降低環(huán)保等方面要求，為污染企業(yè)和項(xiàng)目的生存發(fā)展大開(kāi)方便之門(mén)，項(xiàng)目未批先建現(xiàn)象十分普遍，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度形同虛設(shè)，地方環(huán)保部門(mén)的審批作用難以發(fā)揮。另一方面，為了維護(hù)地方利益，地方政府往往通過(guò)制定各種違反國(guó)家環(huán)保規(guī)定的“土政策”，以?xún)?yōu)化投資環(huán)境、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)為幌子，干預(yù)正常的環(huán)境執(zhí)法。
弊端三：跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題解決機(jī)制難以實(shí)施。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)行政管理是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的屬地管理。此種模式下，地方政府作為相對(duì)獨(dú)立的行政主體，在一定的轄區(qū)內(nèi)自主行使環(huán)境管理權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，相互之間的關(guān)系十分松散。生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的整體性，且許多環(huán)境要素，如地表水和大氣等都是流動(dòng)的。因此，環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)出較強(qiáng)的外部性，超越了單個(gè)地方政府管轄的范圍，易造成區(qū)域性的影響。要解決區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題就需要進(jìn)行區(qū)域環(huán)境管理，針對(duì)特定的環(huán)境系統(tǒng)，根據(jù)環(huán)境問(wèn)題的具體特點(diǎn)和影響范圍來(lái)開(kāi)展環(huán)保工作。盡管我國(guó)環(huán)保法對(duì)于跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題有“建立生態(tài)破壞聯(lián)合防治制度”、 “上級(jí)政府介入解決，或者涉事的相關(guān)政府協(xié)商解決”等規(guī)定，但這些規(guī)定一直缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，沒(méi)有針對(duì)性的解決辦法和程序規(guī)定。而且對(duì)環(huán)境糾紛規(guī)定的協(xié)商解決，沒(méi)有引入糾紛法律解決機(jī)制，很可能使現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境糾紛得不到及時(shí)、有效的解決，影響應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的效果。地方政府以鄰為壑，分散的環(huán)保力量得不到有效整合，區(qū)域整體環(huán)境利益的損失也就難以避免。
3 垂直管理凸顯環(huán)境治理制度管控的高效靈活
垂直管理是我國(guó)政府管理中的一大特色，主要針對(duì)重要的政府職能部門(mén)，借以強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力。在全面深化改革的過(guò)程中，針對(duì)不斷涌現(xiàn)出來(lái)的新情況、新問(wèn)題，對(duì)一些涉及國(guó)計(jì)民生的重要職能部門(mén)，垂直管理因?yàn)榫哂泄芸啬芰?qiáng)、問(wèn)題處理靈活高效的特征，有不斷被強(qiáng)化的趨勢(shì)。當(dāng)前開(kāi)展的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，目的就是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制，確保環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性、有效性?？梢哉f(shuō)，垂直管理是我國(guó)環(huán)境治理制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。
首先，垂直管理有助于增強(qiáng)國(guó)家的宏觀調(diào)控能力，有效理順層級(jí)關(guān)系，保證決策貫徹落實(shí)。在環(huán)境管理工作中，地方政府相較于中央能夠更加貼近各地的實(shí)際情況，更加務(wù)實(shí)高效地進(jìn)行工作，而中央從全局上對(duì)環(huán)保工作進(jìn)行指導(dǎo)，是保證環(huán)保工作正確方向的必要條件。因此，地方政府要堅(jiān)決維護(hù)中央權(quán)威、堅(jiān)定不移地執(zhí)行中央決策。垂直管理能夠進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系，有效完善地方政府履行環(huán)保職能的激勵(lì)機(jī)制，使地方政府積極主動(dòng)地承擔(dān)環(huán)保責(zé)任。同時(shí)，垂直管理也極大地增強(qiáng)了中央在環(huán)境保護(hù)工作中的控制力，提高中央決策意圖的貫徹執(zhí)行力，保證頂層設(shè)計(jì)在地方得到有效落地，達(dá)到理順關(guān)系、打通渠道、保障執(zhí)行的效果。
其次，垂直管理從體制設(shè)計(jì)上進(jìn)行干預(yù)，在提升了地方環(huán)保部門(mén)自主性的同時(shí)，能有效約束地方政府行為，強(qiáng)化環(huán)保責(zé)任。垂直管理在一定程度上改變了原有行政屬地管理的情況，進(jìn)一步明確了地方環(huán)保部門(mén)與所屬地黨委政府之間的責(zé)任關(guān)系，明確地方環(huán)保部門(mén)更為獨(dú)立、靈活、權(quán)威的身份地位。垂直管理通過(guò)派出機(jī)構(gòu)等制度設(shè)計(jì)，可以改善基層環(huán)保力量弱、執(zhí)法難的狀況，促使地方政府更好地履行環(huán)保責(zé)任，一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法、環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)等問(wèn)題可以從制度上加以規(guī)避和克服。同時(shí)，垂直管理通過(guò)提升地方環(huán)保部門(mén)執(zhí)行力度，把環(huán)保責(zé)任落實(shí)在地方，進(jìn)一步強(qiáng)化地方黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，制度化、機(jī)制化、長(zhǎng)效化地推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，形成“地方黨政負(fù)責(zé)、環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管、相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)”的大環(huán)保工作格局。
第三，垂直管理以環(huán)境問(wèn)題處理為導(dǎo)向，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域性環(huán)境防治機(jī)構(gòu)，有利于跨區(qū)域跨流域環(huán)境管理。垂直管理就是要打破行政區(qū)劃界限，以生態(tài)系統(tǒng)的完整性為前提，根據(jù)環(huán)境問(wèn)題的具體特點(diǎn)和影響范圍來(lái)開(kāi)展環(huán)保工作。成立跨區(qū)域和流域管理機(jī)構(gòu)，有助于建立健全聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，對(duì)跨區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管，協(xié)調(diào)和處理跨區(qū)域（流域）環(huán)境糾紛。垂直管理以區(qū)域環(huán)境問(wèn)題處理為導(dǎo)向，可以有效打破環(huán)境治理中的地塊性問(wèn)題，調(diào)整不同地方主體間的環(huán)境利益沖突，把分散獨(dú)立的利益主體打造成區(qū)域環(huán)境利益共同體，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)保力量的有機(jī)整合，滿(mǎn)足生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)的要求。
當(dāng)然，一項(xiàng)科學(xué)、合理的創(chuàng)新制度，不是頒布實(shí)施就能大功告成的，垂直管理的實(shí)施會(huì)面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，尤其是縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)上交后，地方政府如何開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)環(huán)境的治理，垂管后如何調(diào)動(dòng)地方環(huán)保的積極性，如何形成多部門(mén)之間的管控聯(lián)動(dòng)體系和運(yùn)行機(jī)制，如何加強(qiáng)垂管部門(mén)的權(quán)威性等，這些都是有待在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和完善的。
（作者單位：中央黨校哲學(xué)部）
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