◆中國環(huán)境報記者崔煜晨
熱度不減的政企合作（PPP）模式近來受到國家多部委的政策規(guī)范：上個月上旬，財政部頒布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金【2017】92號）（以下稱“92號文”） ，隨后國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管【2017】192號）（以下稱“192號文”）。
大岳咨詢總經(jīng)理金永祥在近日舉行的2017中國環(huán)保上市公司峰會上表示，過去4年的PPP發(fā)展是一場大型社會實(shí)踐，不可能沒有問題。在實(shí)踐中完善政策，再用形成的新政策去規(guī)范PPP項(xiàng)目，能夠企業(yè)重振信心。經(jīng)過沉淀后的PPP市場將更具生命力。
業(yè)界認(rèn)為，隨著各項(xiàng)政策發(fā)揮規(guī)范效力，一方面注重專業(yè)運(yùn)營的環(huán)保公司優(yōu)勢凸顯，或迎利好；另一方面，此前央企高歌猛進(jìn)獲得大量PPP項(xiàng)目，現(xiàn)在央企進(jìn)入PPP市場的行為得到規(guī)范，特別是以民營企業(yè)為主的環(huán)保行業(yè)，民營資本可能步入春天，獲得更多市場空間。
“重建設(shè)輕運(yùn)營”局面有望改善
可用性付費(fèi)與績效要求掛鉤， 專業(yè)環(huán)保運(yùn)營商將迎來更多發(fā)展機(jī)會
財政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月底，全國各地政府和社會資本合作綜合信息平臺中的入庫項(xiàng)目合計14220個，累計投資額17.8萬億元。
“相比以前的融資平臺、BT（建設(shè)—移交）、土地財政等，PPP模式更具優(yōu)勢，更加公開透明，能發(fā)揮制約政府投資沖動的作用。”金永祥認(rèn)為。但實(shí)踐中一些地方政府把PPP模式簡單地作為投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善等情況，累積了隱患。
對此，財政部92號文強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作。其中包括，項(xiàng)目管理庫內(nèi)的項(xiàng)目要接受嚴(yán)格監(jiān)管，確保全生命周期規(guī)范運(yùn)作。下一步政策方向?yàn)?，?yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)，審慎開展政府付費(fèi)項(xiàng)目。同時，集中清理入庫項(xiàng)目。
維爾利董事長李月中表示，92號文不僅對PPP項(xiàng)目提出很多前期條件和要求，還更加重視項(xiàng)目的全生命周期，有利于提升垃圾處理、生態(tài)修復(fù)等環(huán)保項(xiàng)目的質(zhì)量。希望通過這些政策形成更好的監(jiān)管，讓更多具備運(yùn)營實(shí)力的企業(yè)成為政府的合作伙伴。
濟(jì)邦咨詢董事長張燎也認(rèn)為，環(huán)保類PPP項(xiàng)目如果要走出“重建設(shè)輕運(yùn)營”和基建企業(yè)主導(dǎo)的局面，要充分利用現(xiàn)在的政策規(guī)范。專業(yè)環(huán)保運(yùn)營商在迎來更多發(fā)展機(jī)會的同時，還要充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢。
近年來，大型建筑央企進(jìn)入環(huán)保行業(yè)，對環(huán)保企業(yè)造成不小的沖擊，也改變著行業(yè)格局。而這些企業(yè)多以基建為主，對項(xiàng)目的后期運(yùn)營可能并不專業(yè)。
同時，早期項(xiàng)目政府付費(fèi)部分包括“建設(shè)可用性+運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)”，僅針對運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行按績效考核付費(fèi)，不少項(xiàng)目的運(yùn)營服務(wù)費(fèi)在整個投資額中占比較低。有專家透露，實(shí)際上按照項(xiàng)目設(shè)計，無論運(yùn)營績效好壞，對社會資本方獲得建設(shè)可用性付費(fèi)、收回投資成本的影響不大。因此，“重建設(shè)輕運(yùn)營”的現(xiàn)象普遍存在。
“92號文的一大亮點(diǎn)是要求新項(xiàng)目入庫必須捆綁30%的績效，能夠使注重運(yùn)營的企業(yè)發(fā)揮實(shí)力。”E20研究院執(zhí)行院長薛濤說。
他解釋道，可用性付費(fèi)與績效要求掛鉤非常及時，可以避免PPP領(lǐng)域“重建設(shè)輕運(yùn)營”的現(xiàn)象進(jìn)一步惡化，而捆綁的關(guān)鍵在于所對應(yīng)的績效。比如，對黑臭水體PPP項(xiàng)目捆綁以河道斷面長期改善作為績效基點(diǎn)的考核要求高，較難完成。高考核標(biāo)準(zhǔn)有利于避免社會資本只重視工程建設(shè)，忽略項(xiàng)目運(yùn)營。
“國進(jìn)民退”現(xiàn)狀將緩解
對央企的管控趨于嚴(yán)格，但留給民企的市場空間也有限
“在水環(huán)境PPP項(xiàng)目中，我們掌握的情況是國企占80%市場份額；垃圾焚燒項(xiàng)目中，國企市場份額占比也達(dá)到60%。”薛濤介紹說。
對此，李月中表示，作為民營企業(yè)，在參與環(huán)保類PPP項(xiàng)目競爭時，遇到的最大問題之一是與央企、國企競爭的不公平。據(jù)他透露，有的政府招標(biāo)項(xiàng)目里對企業(yè)性質(zhì)甚至有明確要求。民營企業(yè)只能抱著積極參與的心態(tài)，對有些不能做合作方或投資者的項(xiàng)目，通過為央企、國企提供解決方案、裝備和技術(shù)等方式參與。
近來國資委發(fā)布的192號文有望緩解這一現(xiàn)象。文件強(qiáng)調(diào)，央企不得通過引入“名股實(shí)債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔(dān)過多風(fēng)險。
金永祥認(rèn)為，國資委規(guī)范PPP項(xiàng)目的“靴子”也落地了。按國資委文件有能力提供資本金的央企不多，僅“名股實(shí)債”一條，就“打擊”了大多數(shù)已經(jīng)落地的項(xiàng)目。那么，以后的項(xiàng)目如果不用資本金怎么解決資金來源問題、被排除的項(xiàng)目要回到政府購買服務(wù)還是采用政府實(shí)質(zhì)性出資的專項(xiàng)金融債方式，目前國家也在做政策選擇。
另外，192號文中還規(guī)定“納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計對PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%”，明確了相關(guān)企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模的上限；而“資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近兩年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目”又對參與投資PPP項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行了限制。
“對PPP影響比較大的，一是規(guī)定央企PPP項(xiàng)目的規(guī)模，二是負(fù)債率不得高于85%，央企的負(fù)債率一直比較高。”金永祥說。
薛濤分析認(rèn)為，可以預(yù)期的是，192號文結(jié)合財政部對PPP的規(guī)范要求和對純政府付費(fèi)項(xiàng)目的審慎推進(jìn)要求，未來央企尤其是建筑類央企在PPP領(lǐng)域的突飛猛進(jìn)狀況會有所改變。
192號文之后，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》，提出了10條指導(dǎo)意見，如分類施策支持民間資本參與PPP項(xiàng)目、鼓勵民營企業(yè)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)、加大民間資本PPP項(xiàng)目融資支持力度、評選民間資本PPP項(xiàng)目典型案例等。
然而，有業(yè)內(nèi)人士表示，這些政策的出臺時機(jī)巧妙，因?yàn)楦鶕?jù)“水十條”等考核目標(biāo)，目前大型PPP項(xiàng)目已基本完成前期建設(shè)，開始投入運(yùn)營。換言之，圈地已基本完成。
“政策的規(guī)范給PPP項(xiàng)目創(chuàng)造了整理、再出發(fā)的機(jī)會。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長、博天環(huán)境集團(tuán)董事長趙笠鈞認(rèn)為。但是，雖然政策對央企繼續(xù)進(jìn)入PPP市場進(jìn)行了規(guī)范，由于目前很多項(xiàng)目機(jī)會已經(jīng)釋放，未來留給民企的市場空間不會太大。
桑德環(huán)境董事長文一波也表示，目前企業(yè)正在控制風(fēng)險，對重資產(chǎn)的PPP項(xiàng)目等進(jìn)行調(diào)整。未來，在桑德的業(yè)務(wù)構(gòu)成中，PPP項(xiàng)目將調(diào)整到適當(dāng)比例。
北京：強(qiáng)調(diào)考核，提高民營資本參與度
《北京市推廣政府和社會資本合作（PPP）模式獎補(bǔ)資金管理辦法》近日出臺，結(jié)合當(dāng)前財政部對PPP工作規(guī)范實(shí)施的各項(xiàng)要求，從財政資金支持政策層面更加突出落實(shí)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、透明高效的要求。
其中的亮點(diǎn)是，一方面，對獎補(bǔ)資金撥付依據(jù)進(jìn)行調(diào)整，建立各區(qū)PPP工作考核體系，考核結(jié)果與獎補(bǔ)資金掛鉤。另一方面，發(fā)揮資金引導(dǎo)作用，提高民營資本參與度，辦法新增民間資本參與PPP項(xiàng)目獎勵條款，同時拓寬獎補(bǔ)資金使用范圍。
江蘇：嚴(yán)禁歧視民資，獎補(bǔ)適度傾斜
為鼓勵和支持民營資本參與PPP項(xiàng)目，江蘇省近日提出了4項(xiàng)具體舉措：
一是嚴(yán)禁排斥、限制或歧視民營資本參與PPP項(xiàng)目的行為，鼓勵民營資本作為社會資本參與全省能源、水利、環(huán)保、市政工程等公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，新增服務(wù)和產(chǎn)品供給。
二是PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和建設(shè)運(yùn)營要求，綜合考慮專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財務(wù)實(shí)力等因素合理設(shè)置社會資本的資格條件，保證國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)平等參與。
三是進(jìn)一步降低民營資本參與PPP項(xiàng)目條件門檻。不得在PPP項(xiàng)目資格預(yù)審文件、項(xiàng)目采購文件中對民營資本設(shè)置任何差別條款和歧視性條款，否則項(xiàng)目不得進(jìn)入采購程序。對純民營資本或由民營資本牽頭的聯(lián)合體參與PPP項(xiàng)目采購活動的，保證金不超過項(xiàng)目預(yù)算金額的1%。
四是通過江蘇省PPP融資支持基金、PPP項(xiàng)目以獎代補(bǔ)資金等方式向民營企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目予以適度傾斜，支持和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在辦法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增加10%。
