吳舜澤 萬軍 賈杰林 張菲菲 李新
編者按
國務(wù)院近日發(fā)布了《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》，這一規(guī)劃再次明確，到2015年，全國化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量各減少8％，氨氮和氮氧化物排放總量各減少10％的減排目標。“十一五”污染減排指標超額完成，為“十二五”污染減排打下了怎樣的基礎(chǔ)？還有哪些問題尚未解決？本期特約請相關(guān)專家對“十一五”污染減排成效進行解讀，以期對讀者有所借鑒。
“十一五”時期，黨中央、國務(wù)院高度重視環(huán)境保護工作，將主要污染物排放總量作為約束性指標納入“十一五”規(guī)劃綱要。各級政府、各部門以落實污染物減排約束性目標為抓手，注重環(huán)境質(zhì)量改善，嚴格落實環(huán)境保護目標責(zé)任制，大力推進污染防治進程，進一步加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理力度，部分區(qū)域環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，全面實現(xiàn)了“十一五”環(huán)境保護規(guī)劃確定的主要目標，完成了重點任務(wù)。
總體上看，“十一五”期間污染減排成效顯著，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速期，超額完成主要污染物排放總量控制約束性指標，實屬不易，綜合效益顯現(xiàn)。但“十一五”污染減排存在一些問題需要進一步研究解決，我國污染減排仍任重道遠。
一、在環(huán)境壓力超過規(guī)劃預(yù)期的情景下，仍超額完成減排任務(wù)實屬難能可貴
“十一五”期間，部分與環(huán)境相關(guān)的經(jīng)濟社會發(fā)展指標實際情況超過預(yù)期。國內(nèi)生產(chǎn)總值超出目標13.7萬億元，城鎮(zhèn)人口多增加1100萬人，多消耗5.5億噸標準煤的能源，節(jié)能降耗指標低于目標0.9個百分點，服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重低于預(yù)期0.5個百分點。這些因素偏離了“十一五”規(guī)劃10％減排基準情景，增加了208萬噸化學(xué)需氧量(簡稱COD)和493萬噸二氧化硫減排壓力。
到2010年，COD和二氧化硫排放量比2005年減少了12.45％和14.29％。與“十一五”規(guī)劃提出的COD和二氧化硫排放總量削減10％的約束性指標相比，分別多削減了34.7萬噸和109.4萬噸，“十一五”污染減排指標超額完成。同口徑相比，2010年全國二氧化硫排放量下降到2003~2004年水平，COD排放量持續(xù)下降。
考慮到經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的污染物新增量因素，“十一五”期間各項工程和措施實際完成COD削減694萬噸(占2005年排放量的49％)，二氧化硫削減1044萬噸(占2005年排放量的41％)。換言之，“十一五”期間消化經(jīng)濟社會發(fā)展形成的新增污染物排放量COD518萬噸，二氧化硫680萬噸。因此，控制經(jīng)濟發(fā)展帶來的新增污染，鞏固主要污染物減排成果，是中國新時期污染減排面臨的首要任務(wù)和最大困難。
二、工程治污貢獻最大，奠定了實現(xiàn)減排目標的基礎(chǔ)
初步測算，“十一五”期間，中央財政環(huán)保累計投入超過1666.53億元，是“十五”投資的近3倍。全社會加大了環(huán)保投入，“十一五”期間環(huán)保投資超過兩萬億元。其中“十一五”污染減排工程總投入約為8160億元，包括建設(shè)投資4550億元，運行費用約3610億元，保障了治污減排工程建設(shè)。
到2010年，河北、河南、湖南、貴州等16個省(區(qū)、市)轄區(qū)內(nèi)縣縣建有污水處理廠。全國累計建成城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施2832座(“十一五”期間增加約2000座)，處理能力達到1.25億立方米/日(“十一五”期間增加6535萬立方米/日)，城市污水處理率由2005年的52％提高到約77％。污水處理廠實際建成投運規(guī)模超規(guī)劃目標2000萬噸(是規(guī)劃目標的144％)，COD削減能力超規(guī)劃目標130多萬噸。分析表明，現(xiàn)階段城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資增加對減少COD排放作用最顯著。到2010年，全國累計建成投運燃煤電廠脫硫設(shè)施5.78億千瓦(“十一五”期間增加5.32億千瓦)，火電脫硫機組比例從2005年的12％提高到2010年的82.6％，建成投運的燃煤電廠脫硫設(shè)施超規(guī)劃目標1.77億千瓦(是規(guī)劃目標的150％)，二氧化硫削減能力超規(guī)劃目標290多萬噸。
城市污水處理廠和燃煤電廠脫硫設(shè)施建設(shè)規(guī)模遠超“十一五”規(guī)劃要求，治污減排設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)了跨越發(fā)展，工程減排對“十一五”污染減排任務(wù)貢獻最大。其中，COD工程削減量占全部削減量的80.5％(其中污水處理廠實現(xiàn)COD削減量占總削減量的58.5％，北京、天津、上海、廣東和重慶等20個省市的污水處理廠COD削減量占本省市COD總削減量的50％以上)。二氧化硫工程削減量占全部削減量的67.2％(其中電廠脫硫工程實現(xiàn)二氧化硫削減量占總削減量的59.5％)。采用回歸分析模型對COD減排措施貢獻度進行分析，結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施建設(shè)和清潔生產(chǎn)兩項指標對COD減排發(fā)揮作用大于淘汰落后產(chǎn)能、企業(yè)分散治理、環(huán)境影響評價、在線監(jiān)測等其他12項指標。
城鎮(zhèn)污水處理廠對削減COD發(fā)揮了重要作用。但是，鑒于工業(yè)廢水中的污染物成分相對較復(fù)雜，可能含有更多對環(huán)境、人體健康造成損害的有毒物質(zhì)，采用集中或分散或兩者結(jié)合的處理仍需深入研究。
“十一五”期間，全國建成343個省級、地市級污染源監(jiān)控中心，對1.5萬家企業(yè)實施了自動監(jiān)控，治理設(shè)施運行監(jiān)管得到強化。但相對于中國190萬家工業(yè)企業(yè)、數(shù)以百萬套(臺)治污設(shè)施，現(xiàn)階段納入監(jiān)管范圍的企業(yè)和治污設(shè)施數(shù)量明顯偏少。環(huán)境能力建設(shè)滯后、監(jiān)管不到位等問題仍比較突出，監(jiān)管減排占比不大，COD監(jiān)管減排往往納入工程減排統(tǒng)一核算，二氧化硫監(jiān)管減排削減量不到總削減量的2％。
三、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與工業(yè)減污增效互動格局初步形成
大部分行業(yè)的COD排放和二氧化硫排放強度向較低的值集中，基本符合規(guī)劃的預(yù)期。行業(yè)間的差異在縮小，工業(yè)排污強度明顯降低，技術(shù)進步水平持續(xù)提升。2010年全國工業(yè)COD、工業(yè)二氧化硫排放強度比2005年分別下降了55％、50％。“十一五”期間全國造紙行業(yè)單位工業(yè)產(chǎn)品COD排污負荷下降了45％。農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、紡織業(yè)、飲料制造業(yè)單位產(chǎn)值排放強度分別下降了64.7％、60.2％、30.8％和40.1％。電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)單位產(chǎn)值排放強度分別下降了49.1％、60.1％、27.9％、55.7％和42.1％。
通過實施污染減排倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，提高了產(chǎn)業(yè)集中度，也降低了污染物排放。“十一五”期間，共關(guān)停小火電機組7683萬千瓦，電力行業(yè)300兆瓦以上火電機組占火電裝機容量比重從2005年的47％上升到2010年的71％。淘汰落后煉鋼產(chǎn)能0.72億噸，鋼鐵行業(yè)1000立方米以上大型高爐比重從21％上升到52％。淘汰水泥產(chǎn)能3.7億噸，新型干法水泥熟料產(chǎn)量比重從39％上升到81％。
“十一五”期間，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)COD削減量117萬噸(占COD總削減量的19.5％)，實現(xiàn)二氧化硫削減量360萬噸(占二氧化硫總削減量的31％)，其中小火電淘汰關(guān)停實現(xiàn)的二氧化硫削減量約207萬噸(占二氧化硫總削減量的17.8％)。
工業(yè)污染物排放強度雖明顯降低但仍遠高于發(fā)達國家水平，總體看，中國高投入、高消耗、高污染型的發(fā)展模式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變。有關(guān)研究表明，第三產(chǎn)業(yè)提高1個百分點，第二產(chǎn)業(yè)下降1個百分點，萬元GDP能耗可下降約1個百分點。第二產(chǎn)業(yè)中高科技行業(yè)上升1個百分點，高耗能行業(yè)下降1個百分點，萬元GDP能耗可下降1.3個百分點。但中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進展緩慢，“十一五”期間，重工業(yè)占工業(yè)行業(yè)總產(chǎn)值比重由68.1％提高到70.9％，第三產(chǎn)業(yè)比重低于預(yù)期目標(僅提高2.5個百分點)。對36個工業(yè)行業(yè)COD和二氧化硫排放情況的效應(yīng)分解分析結(jié)果顯示，結(jié)構(gòu)調(diào)整對二氧化硫減排效應(yīng)不明顯。在特定階段，刺激增長的經(jīng)濟政策在一定程度上也刺激了“兩高”產(chǎn)業(yè)的擴張。另外，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大多采用行政手段，存在短期性、階段性和易反彈等缺陷，部分產(chǎn)業(yè)政策缺乏分階段實施的中長期安排，政策隨意性大，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)濟成本上升，沉沒成本加大，結(jié)構(gòu)調(diào)整持續(xù)實施難度大。
四、以脫硫電價為代表的綜合政策實施有力促進了減排工作
“十一五”期間，全國制定并完善了污水處理收費政策，對出口退稅、產(chǎn)業(yè)準入、信貸、稅收、貿(mào)易和安全生產(chǎn)監(jiān)管等政策進行了調(diào)整，形成了一系列有利于節(jié)能減排的價格、財政、稅收等經(jīng)濟措施，初步構(gòu)建了污染減排的政策體系。部分地區(qū)通過制定更嚴格、分階段的污染物行業(yè)排放標準促進污染減排。在全國范圍內(nèi)實施的對燃煤脫硫機組實行1.5分/度的上網(wǎng)電價補貼，提高二氧化硫排污費標準，實行綠色發(fā)電調(diào)度，實施電力行業(yè)性總量控制，有力地推動了二氧化硫減排(電力行業(yè)實現(xiàn)的二氧化硫削減量占二氧化硫削減總量的79％)，并使二氧化硫減排目標提前一年實現(xiàn)。
但是，企業(yè)節(jié)能減排內(nèi)生動力仍顯不足。在未來，控制二氧化硫排放須跳出為達到減排要求僅僅關(guān)注大規(guī)模污染源(例如電廠)的局面。節(jié)能減排綜合手段還有待完善，政策匹配性、長期性、預(yù)見性需要加強，需更加關(guān)注政策的成本投入與效益，需要制定完善更加關(guān)注實際減排效果的差異化、精細化政策。
五、落實地方政府責(zé)任、調(diào)動政府積極性的各項制度保障了污染減排落實
“十一五”期間，國家將污染減排指標層層分解落實到各級地方政府和企業(yè)，明確責(zé)任，并輔以核查核算、區(qū)域限批、考核問責(zé)等制度，第一次真正意義上落實了地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的法律責(zé)任，并對今后環(huán)境保護工作帶來深遠影響。
環(huán)境保護部先后對6個城市、4個集團公司采取了“限批”措施，對50家電廠和44家城市污水處理廠掛牌督辦責(zé)令限期整改。同時，國務(wù)院也對減排工作成績突出的山東、江蘇等8省(市)予以通報表揚。各地創(chuàng)造性地提出“河長制”、“段長制”、“雙三十”等多樣化的目標責(zé)任制形式。山東、河北等省對未完成年度減排目標的市縣主管領(lǐng)導(dǎo)給予行政記過或撤職處理。河北、河南、浙江等十幾個省建立了跨市界斷面考核補償賠償機制。全國所有省份都把“十一五”環(huán)境保護的目標與任務(wù)分解落實到各級政府。
但從另一方面來看，“十一五”污染減排仍主要依靠政府行動和強制力，尚未形成政府、企業(yè)、社會多方共同減排的良性格局。
六、污染減排部署合理、推進有力、實施良好
國務(wù)院印發(fā)的《節(jié)能減排綜合性工作方案》(以下簡稱《工作方案》)強化了10％減排目標的可實施性。采用邏輯框架法，可將《工作方案》分解為一個目的(主要污染物減排10％)、三大目標(結(jié)構(gòu)減排、工程減排和管理減排)、控制高耗能高污染行業(yè)過快增長等12項主要措施、將節(jié)能減排目標任務(wù)完成情況納入各地政府經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系等62項政策保障與管理要求。
采用信號燈法(用不同顏色的信號燈評價政策效果)，對《工作方案》中相關(guān)政策要求進行定性評價的結(jié)論是:實施情況總體良好，對實現(xiàn)規(guī)劃目標起到了積極的作用。其中建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施等38條得到嚴格實施，評價為綠燈；設(shè)施運行監(jiān)管、經(jīng)費保障、提升運營水平、信貸、保險、稅收等16條基本得到落實，評價為黃燈；而抑制污染物新增量過快增長特別是控制高耗能、高污染行業(yè)過快增長的政策措施等8條政策措施，開展了相關(guān)工作但未達到《工作方案》要求，評價為紅燈。
七、“十一五”污染減排總體成效達到預(yù)期目的，綜合效益顯現(xiàn)
全國環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)。2010年全國759個地表水國控斷面水體高錳酸鹽指數(shù)平均濃度較2005年下降31.9％，部分流域環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，一些地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量“脫鉤”趨勢。探索建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控新機制，圓滿完成北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會空氣質(zhì)量保障任務(wù)。全國酸雨面積占國土面積的比例下降了1.3個百分點，全國降雨中硫酸根離子的比例呈下降趨勢，環(huán)保重點城市二氧化硫平均濃度較2005年下降26.3％。美國環(huán)保局通過全球衛(wèi)星觀測數(shù)據(jù)分析也認為，2007年以來中國大氣中二氧化硫濃度開始下降。但仍需進一步關(guān)注酸雨對重點區(qū)域敏感生態(tài)系統(tǒng)和人體健康的影響。同時，氮氧化物對酸雨貢獻度的增加也值得關(guān)注。
成本—效益分析結(jié)果表明，“十一五”污染減排績效良好。納入計算的污染減排成本主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的排水投資、燃氣投資、集中供熱投資，工業(yè)污染源污染治理投資中的廢水治理投資、廢氣治理投資，建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資，廢水工業(yè)治理設(shè)施運行費用、城市污水處理運行費用、廢氣工業(yè)治理設(shè)施運行費用。污染減排效益采用環(huán)境退化成本來計算，其中水環(huán)境退化成本包括水污染對農(nóng)村居民健康造成的損失、水污染造成的工業(yè)用水額外治理成本、水污染對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的損失、水污染造成的城市生活用水額外治理和防護成本，大氣環(huán)境退化成本包括大氣污染造成的城市居民健康損失、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)損失、材料損失、造成的額外清潔費用。分析結(jié)果顯示，“十一五”期間，中國化學(xué)需氧量污染減排費用效益比為1∶6.14，二氧化硫污染減排費用效益比為1∶6.92。
環(huán)境保護系統(tǒng)能力水平大幅度提高，環(huán)保工作領(lǐng)域和縱深不斷擴大。組建環(huán)境保護部后，環(huán)境保護參與國民經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策能力明顯增強、地位明顯提高。全社會環(huán)境意識明顯提高。但地方環(huán)保部門參與綜合決策的作用仍需進一步加強。
總體來看，“十一五”期間，以污染物減排兩項約束性指標為抓手，兼顧環(huán)境質(zhì)量改善，落實環(huán)境保護目標責(zé)任制，綜合運用脫硫電價、污水和垃圾收費等經(jīng)濟手段，大力推動污水處理廠工程和電廠脫硫設(shè)施工程建設(shè)，超額完成減排任務(wù)，提前實現(xiàn)了本應(yīng)在工業(yè)化中后期之后才能實現(xiàn)的排放量下降，全面完成了解決污染物排放總量居高不下問題的微觀層面預(yù)定目標任務(wù)，基本完成了突破資源環(huán)境瓶頸的中觀層面階段性目標任務(wù)，也會對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等長期性、全局性目標起到積極的促進作用。
“十一五”污染減排存在一些問題需要進一步研究解決。需解決過于倚重工程設(shè)施的末端治理模式造成的減排路徑單一、只注重單一污染物控制和單一污染物控制技術(shù)造成的成本上升和效果降低等問題。工程質(zhì)量、投資績效和運營效率迫切需要提高。脫硫石膏與污水污泥處理等需要系統(tǒng)應(yīng)對。結(jié)構(gòu)調(diào)整為主的前端減排和技術(shù)進步為主的中端減排機制和手段不足。需要進一步分析能源目標與環(huán)境目標的協(xié)同關(guān)系以及治污減排的成本效益。污染減排與環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)聯(lián)有待加強。創(chuàng)新所必需的基于市場的激勵政策未完全到位，部分產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易等政策導(dǎo)向與污染減排政策相沖突，節(jié)能減排的長效機制尚未形成。另外，區(qū)域性環(huán)境污染協(xié)同控制機制需要進一步加強，需要研究如何協(xié)同控制對健康造成危害的污染物如PM2.5等。
八、仍需研究建立系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性兼具的中長期路線圖和政策機制
我國很多環(huán)境問題是社會和經(jīng)濟發(fā)展過程中長期積累、難以跨越的，環(huán)境的恢復(fù)與治理也是一個長期的過程。污染減排作為環(huán)境保護的一個方面，需要與其他多種措施共同配合，需要社會、經(jīng)濟和環(huán)境政策的共同作用。污染減排工作具有長期性、艱巨性，在“十二五”乃至“十三五”仍然需要作為主線堅持、完善、加強，并需要國家戰(zhàn)略層面上做出統(tǒng)籌長遠的安排。
在“十一五”污染減排工作基礎(chǔ)上，繼續(xù)持續(xù)深入推進污染減排，協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，應(yīng)對日益突出區(qū)域性污染、復(fù)合型污染。需要探索進一步強化總量控制的倒逼作用，并建立制度政策機制將其傳導(dǎo)到污染物產(chǎn)生量控制和資源能源消費量控制，從根本上扭轉(zhuǎn)污染減排的被動局面，需改變大量生產(chǎn)、消費、廢棄的發(fā)展模式。要在工程減排潛力收窄下突破結(jié)構(gòu)調(diào)整瓶頸并實現(xiàn)工程減排、結(jié)構(gòu)減排和監(jiān)管減排均衡、協(xié)調(diào)。需要按照經(jīng)濟、成本、費效等原則合理確定各項措施的優(yōu)先序，進一步完善市場手段和分區(qū)分類政策、強化協(xié)同減排和環(huán)境實效。需要考慮目標責(zé)任制、價格等手段的適應(yīng)性并尋找有效的機動車、農(nóng)業(yè)源、鋼鐵等行業(yè)總量控制路徑。需完善考核指標，促進傳統(tǒng)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，促使各級政府更加關(guān)注社會和可持續(xù)發(fā)展目標，促進政府職能從經(jīng)濟性管制向社會性管理轉(zhuǎn)變。
作者單位:環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院
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