十八大報告中將優(yōu)化國土空間開發(fā)格局作為生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，指出“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”。
如何理解“三個空間”的具體含義，如何實現(xiàn)這樣的目標(biāo)？就這些問題，記者采訪了中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心副主任歐陽志云。
安排好“三個空間”有什么意義
對于發(fā)展來說，土地是最重要的資源，也是最大的約束
記者：報告提出“三個空間”，其中生產(chǎn)空間、生活空間的概念人們?nèi)菀桌斫?，生態(tài)空間的內(nèi)涵是什么？
歐陽志云：生態(tài)空間是指具有重要生態(tài)功能、以提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)為主的區(qū)域。生態(tài)空間在保障國家或區(qū)域生態(tài)安全中發(fā)揮重要作用，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。生態(tài)空間可以分為兩個類型區(qū)域：一是具有重要生態(tài)服務(wù)功能的區(qū)域。這些區(qū)域主要提供生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)，如水源涵養(yǎng)、地下水補給、土壤保持、生物多樣性保護、固碳、自然景觀保護等。二是具有重要生態(tài)防護功能的區(qū)域，即預(yù)防和減緩自然災(zāi)害的功能，洪水調(diào)蓄、防風(fēng)固沙、石漠化預(yù)防、地質(zhì)災(zāi)害防護、道路和河流防護、海岸帶防護。這些區(qū)域通常具有較大的生態(tài)風(fēng)險，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，一旦受到破壞容易導(dǎo)致重大生態(tài)環(huán)境問題或者自然災(zāi)害，危及區(qū)域乃至國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)安全。
記者：報告用集約高效、宜居適度、山清水秀這樣三個詞分別限定“三個空間”，這該如何理解？
歐陽志云：對于發(fā)展來說，土地是最重要的資源，同樣也是最大的約束。如何高效地利用國土空間，是我們必須認真面對的問題。從現(xiàn)在的情況看，發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟較為落后地區(qū)都存在對國土空間利用的誤區(qū)和問題。比如一些經(jīng)濟落后地區(qū)把寶貴的土地資源當(dāng)成招商引資的“誠意”，本來需要100畝的生產(chǎn)空間，非要批出200畝，造成大量生產(chǎn)空間的閑置浪費，這當(dāng)然不能稱為集約高效；在新興城市拆舊建新的過程中，貪大求洋，馬路修得像長安街，高樓廣場空空如也，這也不能當(dāng)成宜居適度；在生態(tài)原本良好的地方，生產(chǎn)生活空間不斷擴大，原有生態(tài)空間被不斷擠壓，植被退化、河流干涸、水環(huán)境污染、山體破壞并不鮮見，又怎么談得上山清水秀。
集約高效、宜居適度、山清水秀三個詞，概括得既通俗又準確。這樣的目標(biāo)完全可以通過實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略來實現(xiàn)。正如報告所言，我們要“推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局”。把提高空間利用效率作為國土空間開發(fā)的重要任務(wù)，引導(dǎo)人口相對集中分布、經(jīng)濟相對集中布局，走空間集約利用的發(fā)展道路。同時，更注重生態(tài)空間保護，早日重現(xiàn)秀美河山。
劃定主體功能區(qū)的依據(jù)是什么
根據(jù)環(huán)境稟賦、生態(tài)功能、人口資源狀況等嚴格劃分
記者：我們知道，全國主體功能區(qū)劃已經(jīng)于去年夏天發(fā)布，區(qū)劃中提及“推進形成主體功能區(qū)，必須明確國家層面優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)的功能定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開發(fā)原則”，這四類功能區(qū)劃定的依據(jù)是什么？
歐陽志云：國土空間哪些可以開發(fā)，哪些需要保護，絕不是簡單地劃格子，而是嚴謹?shù)目茖W(xué)問題。區(qū)劃認真研究了區(qū)域的生態(tài)環(huán)境稟賦、生態(tài)功能、人口資源狀況和未來發(fā)展前景，有著嚴格的劃分標(biāo)準。
國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指綜合實力較強、經(jīng)濟規(guī)模較大、城鎮(zhèn)體系比較健全，有條件形成具有全球影響力的特大城市群的區(qū)域。國家重點開發(fā)區(qū)域是指具備以下條件的城市化地區(qū)：比如具備較強的經(jīng)濟基礎(chǔ)，具有一定的科技創(chuàng)新能力和較好的發(fā)展?jié)摿?；城?zhèn)體系初步形成，具備經(jīng)濟一體化的條件等等。國家層面限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，限制開發(fā)生態(tài)功能區(qū)以提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)為其主體功能，需要在國土空間開發(fā)中限制大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)；禁止開發(fā)區(qū)域是指有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等，需要在國土空間開發(fā)中禁止工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)。
從目前情況看，各地基本按照國家的主體功能區(qū)劃做出了本地的區(qū)劃。
記者：為實現(xiàn)“三個空間”的目標(biāo)，不同區(qū)域該如何制定針對性的發(fā)展戰(zhàn)略？
歐陽志云：我們曾經(jīng)做過“十二五”規(guī)劃的生態(tài)文明戰(zhàn)略研究，提出按照主體功能區(qū)規(guī)劃，推動產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和生態(tài)環(huán)境保護措施的落實。
具體而言，在優(yōu)先開發(fā)區(qū)域，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，大力發(fā)展高新技術(shù)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，實行嚴格的建設(shè)項目準入制度，率先完成排污總量削減任務(wù)，做到增產(chǎn)減污，切實解決突出的環(huán)境問題，努力改善環(huán)境質(zhì)量，改善人居環(huán)境，提高土地利用效率和效益。
在重點開發(fā)區(qū)域，堅持環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)合理利用環(huán)境承載力，推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，加快環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴格控制污染物排放總量，做到增產(chǎn)不增污，有效遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。
在限制開發(fā)區(qū)域，堅持保護為主，合理選擇發(fā)展方向，積極發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)重點生態(tài)功能保護區(qū)，確保生態(tài)功能的恢復(fù)和保護，逐步恢復(fù)生態(tài)平衡。
在禁止開發(fā)區(qū)域，堅持強制性保護，依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃嚴格監(jiān)管，嚴禁不符合主體功能定位的開放活動，遏制人為因素對自然生態(tài)的干擾和破壞。
優(yōu)化國土空間開發(fā)格局難點在哪
各地規(guī)劃要切實體現(xiàn)生態(tài)理念，完善相關(guān)政策措施
記者：優(yōu)化國土空間開發(fā)格局已經(jīng)有了宏觀戰(zhàn)略，您認為應(yīng)該如何具體推進，難點在哪里？
歐陽志云：我認為最重要的有三件事，每件事都要有所突破。
首先，要把生態(tài)理念體現(xiàn)在用地類別劃定上。目前，國土部門將用地分為耕地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理用地、交通運輸用地等12類不同類型的用地，但是12類中還沒有生態(tài)用地類型，還沒有明確提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的空間。目前，環(huán)保部門已經(jīng)提出生態(tài)紅線的概念，落實這一概念，首先需要劃出基本的生態(tài)用地。
其次，是各地的規(guī)劃。生態(tài)保護的思想應(yīng)該體現(xiàn)在各級各類規(guī)劃中。比如城市建設(shè)要突出集約高效特點，要預(yù)留出足夠的生態(tài)空間等等。目前，北京、上海、廣州等特大型城市，在做城市總體規(guī)劃時，已經(jīng)能夠邀請生態(tài)研究學(xué)者參與，將生態(tài)安全與生態(tài)保護的要求體現(xiàn)在城市空間發(fā)展布局中，但在專項規(guī)劃、小區(qū)域規(guī)劃中還沒能體現(xiàn)生態(tài)的理念和要求，區(qū)劃難以真正落地。
第三，要完善相關(guān)政策措施，讓真正保護生態(tài)的人不吃虧，利益不受損害，其重點是要完善生態(tài)補償機制。
記者：人們對完善生態(tài)補償?shù)恼叽胧┯泻芏嗥诖?，您怎么看?/p>
歐陽志云：認真執(zhí)行生態(tài)補償政策非常重要。根據(jù)有關(guān)研究，目前對我國生態(tài)安全具有重要作用的區(qū)域有50余個，但這些重要生態(tài)功能區(qū)仍缺乏有效的保護機制，生態(tài)功能面臨威脅，這些區(qū)域也多位于偏遠地區(qū)，社會經(jīng)濟發(fā)展落后，生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾仍然突出。目前，生態(tài)補償機制還存在很多欠缺，比如缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計；政府單方?jīng)Q策為主導(dǎo)，利益相關(guān)者參與不夠；補償范圍界定不科學(xué)；生態(tài)補償對象和生態(tài)補償方式不完善；補償標(biāo)準低，確定方法缺乏科學(xué)基礎(chǔ)；缺乏監(jiān)督機制，政策效果不明顯等等。這些都需要盡快改進。
現(xiàn)在的生態(tài)補償，百姓得到實惠不多。只有補償?shù)饺耍拍茏尠傩沼懈嗟谋Ｗo動力，保住生態(tài)紅線，保住綠水青山。
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