《全國(guó)生態(tài)保護(hù)“十一五”規(guī)劃》中提出，深化自然生態(tài)保護(hù)工作是今后一個(gè)時(shí)期環(huán)保工作的重點(diǎn)領(lǐng)域和重要任務(wù)。期間要建設(shè)22個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和一批地方生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，優(yōu)先完成230個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的基本建設(shè)，建立88個(gè)規(guī)范化國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。同時(shí)全面開展區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)工作，加大對(duì)生態(tài)破壞行為的查處力度，逐步實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)由“數(shù)量規(guī)模型”向“質(zhì)量效益型”的歷史性轉(zhuǎn)變。
我們?yōu)檫h(yuǎn)景規(guī)劃而備受鼓舞，也為現(xiàn)實(shí)中一些不盡如人意的狀況而憂慮。自然保護(hù)區(qū)不僅要“名至”，更要“實(shí)歸”。
成就卓然現(xiàn)狀堪憂
自然保護(hù)區(qū)是開展生物多樣性和自然遺產(chǎn)地保護(hù)最為經(jīng)濟(jì)有效的途徑，它具有涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、減少旱澇災(zāi)害、調(diào)節(jié)氣候、維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和演化等重要功能，在維護(hù)和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮著不可替代的作用。1956年我國(guó)批準(zhǔn)建立了第一個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)——廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)。截至目前，全國(guó)共建立自然保護(hù)區(qū)2349個(gè)，總面積150萬平方公里，約占陸地國(guó)土面積的15％。此舉有效保護(hù)了我國(guó)70％以上的自然生態(tài)系統(tǒng)類型、80％的野生動(dòng)物種類和60％的高等植物種類以及絕大多數(shù)自然遺跡。其中有26處自然保護(hù)區(qū)加入聯(lián)合國(guó)教科文組織“人與生物圈”保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，有27處列入國(guó)際重要濕地名錄，有十多處成為世界自然遺產(chǎn)地。
隨著自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工作的發(fā)展，許多問題也凸顯出來。國(guó)家環(huán)?？偩肿匀槐Ｗo(hù)區(qū)處負(fù)責(zé)人日前在接受采訪時(shí)介紹說，申報(bào)時(shí)大家很積極，而管理起來似乎就“力不從心”了:絕大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不完善，管理職責(zé)欠缺，還有些沒有真正樹立科學(xué)的發(fā)展觀，以犧牲保護(hù)區(qū)為代價(jià)，盲目開發(fā)；有的保護(hù)區(qū)把主要精力放在創(chuàng)收自養(yǎng)上，弱化了保護(hù)管理的職責(zé)；建設(shè)自然保護(hù)區(qū)后，資金投入嚴(yán)重不足，管理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，日常保護(hù)、管理和運(yùn)行費(fèi)用難以落實(shí)，有的保護(hù)區(qū)甚至連人員基本工資都難以保證；自然保護(hù)區(qū)的空間結(jié)構(gòu)還不是非常合理，有些區(qū)域的保護(hù)區(qū)過于集中，有些范圍過大，需要合理調(diào)整，一些生物多樣性豐富的地區(qū)至今尚未劃建保護(hù)區(qū)。這些都有待我們統(tǒng)籌考慮，認(rèn)真予以解決。
目標(biāo)遠(yuǎn)大鼓舞人心
“十一五”規(guī)劃綱要將國(guó)土空間劃分為四大主體功能區(qū)，自然保護(hù)區(qū)被列為禁止開發(fā)區(qū)，要求健全法制、落實(shí)主體、分清責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)管?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》要求將自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理，確保自然保護(hù)區(qū)生態(tài)功能基本穩(wěn)定。這些方針政策都為做好自然保護(hù)區(qū)工作提供了“尚方寶劍”。
2005年，國(guó)家環(huán)?？偩謺?huì)同有關(guān)部門編制了《全國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提出了一段時(shí)期內(nèi)自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)。要堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)、科學(xué)管理、合理利用、持續(xù)發(fā)展的方針，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)能力建設(shè)，完善監(jiān)管體系，防止開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的不利影響，有效保護(hù)自然資源，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，形成結(jié)構(gòu)合理、類型齊全、設(shè)施先進(jìn)、管理高效、功能完善的自然保護(hù)區(qū)體系。
此次出臺(tái)的《全國(guó)生態(tài)保護(hù)“十一五”規(guī)劃》是前一個(gè)規(guī)劃的發(fā)展延伸，提出要繼續(xù)落實(shí)《全國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提高自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)能力與建設(shè)水平，推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)由“數(shù)量規(guī)模型”向“質(zhì)量效益型”轉(zhuǎn)變。展現(xiàn)在我們面前的又是一個(gè)明確目標(biāo):
——科學(xué)規(guī)劃自然保護(hù)區(qū)布局，加強(qiáng)對(duì)新建自然保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)。在尚未得到有效保護(hù)的典型生態(tài)系統(tǒng)、國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物集中分布區(qū)域及自然遺跡地，優(yōu)先建立自然保護(hù)區(qū)，逐步形成完善的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系。對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行整合，對(duì)其范圍和功能區(qū)劃進(jìn)行優(yōu)化。
——加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高監(jiān)測(cè)與研究水平。加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)周邊資源開發(fā)活動(dòng)的監(jiān)控引導(dǎo)，完善自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理的法規(guī)體系，建立自然保護(hù)區(qū)的警告、升降級(jí)及定期考評(píng)制度，對(duì)部分保護(hù)價(jià)值明顯下降和管理水平低下的保護(hù)區(qū)，應(yīng)進(jìn)行警告、降級(jí)乃至撤銷，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)管理水平的提高。
——優(yōu)先完成230個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的基本建設(shè)，將其中88個(gè)自然保護(hù)區(qū)建成規(guī)范化國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。開展全國(guó)自然保護(hù)區(qū)調(diào)查，初步形成國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)測(cè)體系，重點(diǎn)加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)國(guó)家和省一級(jí)的管理能力，制定自然保護(hù)區(qū)資源狀況的調(diào)查和信息公布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，全面提升自然保護(hù)區(qū)和各級(jí)有關(guān)主管部門的管理能力。
依法治區(qū)重在管理
我們需從哪些方面入手或者從哪幾個(gè)環(huán)節(jié)予以加強(qiáng)呢？
專家認(rèn)為，首先應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育。各級(jí)政府應(yīng)通過廣泛的宣傳教育，使公眾充分認(rèn)識(shí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要意義，關(guān)心、支持自然保護(hù)區(qū)事業(yè)。同時(shí)，應(yīng)拓寬自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)渠道，增加經(jīng)費(fèi)投入。要堅(jiān)持多渠道并舉的原則，各級(jí)政府要把保護(hù)區(qū)建設(shè)管理所需經(jīng)費(fèi)納入基本建設(shè)計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算之中，國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)助資金，可通過建立自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)并納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)計(jì)劃或環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的辦法予以解決；各級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理部門要增加對(duì)其管理的保護(hù)區(qū)的投入；鼓勵(lì)社會(huì)捐助，積極爭(zhēng)取國(guó)際資助。
其次，在自然保護(hù)區(qū)的管理過程中，也要嚴(yán)格執(zhí)法。加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的管理，每一個(gè)保護(hù)區(qū)均應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，配備必要的管理人員。加強(qiáng)對(duì)管理人員的培訓(xùn)和對(duì)外交流；保護(hù)區(qū)特別是國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)都應(yīng)有當(dāng)?shù)卣l(fā)布、操作性強(qiáng)的管理規(guī)章，使保護(hù)區(qū)的管理有法可依，有章可循。同時(shí)還要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提高保護(hù)區(qū)的自養(yǎng)能力，各級(jí)政府和有關(guān)部門應(yīng)積極支持和正確引導(dǎo)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)開展以生態(tài)旅游為重點(diǎn)的資源適度經(jīng)營(yíng)，以增強(qiáng)保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力；制定自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，各省級(jí)政府應(yīng)按《全國(guó)生態(tài)保護(hù)“十一五”規(guī)劃》的要求，制定本省、自治區(qū)、直轄市的自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，并按照規(guī)劃加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理。
同時(shí)，要盡可能地開展科學(xué)研究，提升保護(hù)區(qū)的科研價(jià)值。積極開展自然保護(hù)區(qū)的綜合科學(xué)考察，摸清保護(hù)對(duì)象，提出科學(xué)的保護(hù)對(duì)策是目前自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。保護(hù)區(qū)科研工作要堅(jiān)持聯(lián)合開發(fā)的原則，不僅要依靠保護(hù)區(qū)的技術(shù)力量、依靠本系統(tǒng)的技術(shù)力量，而且要吸引各科研、教育等部門的專家學(xué)者積極參與，提高科研水平和技術(shù)支持能力。
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