“法者，天下之程式也，萬(wàn)事之儀表也。”環(huán)境法制建設(shè)始終是環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分。改革開放的30年，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)大發(fā)展的30年，也是環(huán)境法制建設(shè)逐步拓展、日漸深入的30年。通過(guò)完善立法、強(qiáng)化執(zhí)法并切實(shí)引入司法手段，我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)取得矚目成就。
修法筑基石
制定9部環(huán)境保護(hù)法律、15部自然資源法律，制定頒布環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)50余項(xiàng)，初步形成了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的環(huán)境法律和標(biāo)準(zhǔn)體系
2008年2月28日，北京還是春寒料峭，參加十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議的代表們卻是熱血沸騰的。在這次會(huì)議上，新修訂的《水污染防治法》獲得全票通過(guò)，與在此之前施行了近12年之久的、1996年《水污染防治法》相比，修訂后的新法為進(jìn)一步強(qiáng)化水污染防治提供了更加有力的法律武器。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到目前為止，我國(guó)共制定9部環(huán)境保護(hù)法律、15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)50余項(xiàng)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件、軍隊(duì)環(huán)境法規(guī)和規(guī)章10余件、國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)800多項(xiàng)，批準(zhǔn)和簽署多邊國(guó)際環(huán)境條約51項(xiàng)，初步形成了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的環(huán)境法律和標(biāo)準(zhǔn)體系。
回顧我國(guó)改革開放30年來(lái)的環(huán)境立法進(jìn)程，國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員孫佑海概括為3個(gè)階段。
孫佑海認(rèn)為，1978年至1982年，最重要的就是1979年第五屆全國(guó)人大第十一次會(huì)議上原則通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法(試行)》。“這是我國(guó)第一部環(huán)境法律，建立了一系列重大制度。”
“從1982年到1997年，我國(guó)的環(huán)境立法取得了迅速發(fā)展。”孫佑海介紹，1982年到1990年期間，全國(guó)人大常委會(huì)相繼制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等，國(guó)務(wù)院也陸續(xù)制定了《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生新的變化，我國(guó)環(huán)境立法出現(xiàn)了又一個(gè)高潮。1993年，全國(guó)人大成立了環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，次年更名為全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)，在其組織和推動(dòng)下，我國(guó)環(huán)境立法的步伐進(jìn)一步加快，《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等法律、法規(guī)相繼出臺(tái)。
“2003年，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀的重大主張，這對(duì)我國(guó)的環(huán)境立法是極大的支持和推動(dòng)。”談到1997~2008年的環(huán)境立法新階段時(shí)，孫佑海說(shuō)。這一階段，全國(guó)人大常委會(huì)共制定和修改了《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律，“到目前為止，具有中國(guó)特色的環(huán)境與資源保護(hù)法律體系已經(jīng)基本形成。”
我國(guó)環(huán)境立法的進(jìn)展不僅體現(xiàn)在法律體系的逐步完善上，也體現(xiàn)在立法質(zhì)量的不斷提高上。總結(jié)改革開放30年來(lái)我國(guó)環(huán)境立法的特點(diǎn)，孫佑海認(rèn)為，可以概括成4個(gè)方面。
一是從注重末端治理走向注重前期預(yù)防，其代表便是2003年9月1日開始實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。二是通過(guò)環(huán)境保護(hù)法律推動(dòng)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，先后制定了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。三是通過(guò)環(huán)境法律、法規(guī)推動(dòng)環(huán)保部門依法行政，支持和規(guī)范環(huán)保領(lǐng)域的公眾參與。例如，2003年修正后施行《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》、2004年施行《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》。而2006年施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》是我國(guó)第一部推進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)的部門規(guī)章，2008年施行的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》則是落實(shí)《政府信息公開條例》的第一個(gè)部門規(guī)章。四是環(huán)境法律、法規(guī)對(duì)環(huán)境執(zhí)法的權(quán)力不斷加強(qiáng)，對(duì)違法排污行為的處罰力度不斷加大。例如，2005年新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》首次將限期治理的決定權(quán)由人民政府賦予環(huán)保行政主管部門；2008年新修訂的《水污染防治法》將責(zé)令限期治理、停產(chǎn)整治等行政強(qiáng)制權(quán)賦予環(huán)境保護(hù)主管部門，而且取消了造成水污染事故的罰款上限。
在國(guó)家不斷加強(qiáng)環(huán)境立法的同時(shí)，各地方人大和政府也先后制定了一批具有鮮明地方特色的地方環(huán)境法規(guī)和規(guī)章。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，改革開放30年來(lái)，各地方人大和政府制定的地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章共1600余項(xiàng)，補(bǔ)充了國(guó)家環(huán)境立法的不足。
執(zhí)法立根本
僅近兩年來(lái)，全國(guó)就出動(dòng)環(huán)境執(zhí)法人員600多萬(wàn)人(次)，查處違法案件5.9萬(wàn)件。逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動(dòng)為推動(dòng)，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎(chǔ)，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法工作體系
1988年，江蘇省蘇州市排污收費(fèi)管理站的蔣勐經(jīng)常和同事一起騎著自行車到企業(yè)核定排污費(fèi)。當(dāng)時(shí)的排污收費(fèi)管理站只有5名工作人員，核定也是全憑企業(yè)提供的資料和工作人員的知識(shí)儲(chǔ)備。
“我們的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)從最初只管收排污費(fèi)的排污收費(fèi)管理站，到更名為環(huán)境監(jiān)理站、環(huán)境監(jiān)理總站、環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)，絕不僅僅是名稱的變化，而是整體職能和執(zhí)法能力的改變。”如今，已成為蘇州市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)的蔣勐深有感觸地說(shuō)。
蔣勐介紹說(shuō)，目前，蘇州市的執(zhí)法人員已經(jīng)從原來(lái)的不到100名發(fā)展為現(xiàn)在的380名，從執(zhí)法車輛到取證設(shè)備都配置齊全，有些水網(wǎng)地區(qū)還配備了船只，自動(dòng)化在線監(jiān)控設(shè)備覆蓋全市。
蘇州市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)的變化折射出全國(guó)整個(gè)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的發(fā)展。
1986年，我國(guó)開始第一批環(huán)境監(jiān)理工作試點(diǎn)，到1993年底，全國(guó)已擁有環(huán)境監(jiān)理執(zhí)法人員1.9萬(wàn)人。
1996年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》出臺(tái)，規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)設(shè)立環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)”。由此，各省、市、縣設(shè)立的環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)分別統(tǒng)一為環(huán)境監(jiān)理總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)。1999年，召開第一次全國(guó)環(huán)境監(jiān)理處長(zhǎng)會(huì)議時(shí)，環(huán)境監(jiān)理隊(duì)伍已經(jīng)有4萬(wàn)人了。2003年10月，原國(guó)家環(huán)?？偩衷O(shè)立了環(huán)境監(jiān)察局，2006年7月后共設(shè)立6個(gè)環(huán)境保護(hù)督查中心，進(jìn)一步完善了國(guó)家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
截至目前，我國(guó)已建立起國(guó)家、省、地、縣四級(jí)環(huán)境執(zhí)法體系，擁有環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)2954個(gè)，環(huán)境監(jiān)察人員5.7萬(wàn)人。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，環(huán)境執(zhí)法能力和水平正在不斷提高。
“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”改革開放以來(lái)，國(guó)家積極開展環(huán)境執(zhí)法大檢查，執(zhí)法力度逐步加大。
1988年，因污染關(guān)停的企業(yè)僅有556家。1993年3月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查嚴(yán)厲打擊違法活動(dòng)的通知》，計(jì)劃用3年時(shí)間在全國(guó)開展環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查。這是我國(guó)第一次高規(guī)格、大范圍的環(huán)境執(zhí)法檢查活動(dòng)。
1998年1月26日，原國(guó)家環(huán)保局對(duì)四川省聚酯股份有限公司違反“三同時(shí)”的行為依法進(jìn)行處罰，第一次依法直接行使行政處罰權(quán)。整個(gè)“九五”期間，全國(guó)共關(guān)停了8.4萬(wàn)家“十五小”企業(yè)。
始于2003年的全國(guó)整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)將集中式的環(huán)境執(zhí)法檢查進(jìn)一步擴(kuò)大。
除了連續(xù)性的大規(guī)模檢查，環(huán)保部門還針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)領(lǐng)域的嚴(yán)重違法問(wèn)題進(jìn)行集中整治。2004年1月，原國(guó)家環(huán)?？偩滞▓?bào)對(duì)晉、陜、蒙交界地區(qū)的40余家污染企業(yè)進(jìn)行突擊查處的結(jié)果。由于執(zhí)法力度大，這次針對(duì)“錳三角”的嚴(yán)厲查處被公眾譽(yù)為“環(huán)保風(fēng)暴”。
有關(guān)資料顯示，僅近兩年來(lái)，全國(guó)就出動(dòng)環(huán)境執(zhí)法人員600多萬(wàn)人(次)，查處違法案件5.9萬(wàn)件，關(guān)閉淘汰落后生產(chǎn)能力和污染嚴(yán)重的企業(yè)6000多家，集中檢查2250個(gè)工業(yè)園區(qū)，責(zé)令限期或停產(chǎn)整改3477家企業(yè)，掛牌督辦11231個(gè)環(huán)境違法案件；查處80萬(wàn)件群眾環(huán)境投訴問(wèn)題，聯(lián)合監(jiān)察部清理649件違規(guī)“土政策”。
面對(duì)環(huán)境保護(hù)的新形勢(shì)和新任務(wù)，環(huán)境執(zhí)法在力度不斷加大的同時(shí)，也在努力探索新思路、新途徑和新方法。2007年1月，原國(guó)家環(huán)保總局首次啟動(dòng)“區(qū)域限批”政策來(lái)遏制高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張趨勢(shì)。同年7月初，又對(duì)黃河、淮河、海河流域及長(zhǎng)江安徽段水環(huán)境污染嚴(yán)重的6市兩縣5個(gè)工業(yè)園區(qū)實(shí)施“流域限批”。2008年1月，原國(guó)家環(huán)?？偩滞▓?bào)了對(duì)130家存在環(huán)境違法行為的跨國(guó)公司進(jìn)行環(huán)保后督察的情況。
在先進(jìn)理念的指引下，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制不斷改進(jìn)，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不斷創(chuàng)新，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督能力獲得極大提升。
2008年4月，環(huán)境保護(hù)部編制的《國(guó)家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃》獲得審批通過(guò)。作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)史上第一個(gè)自身建設(shè)的規(guī)劃，《國(guó)家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃》總投資149.59億元，共安排50個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目。
環(huán)境執(zhí)法正以建設(shè)先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系為重點(diǎn)，向建設(shè)具有我國(guó)特色的現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的環(huán)境監(jiān)管體系邁進(jìn)。
司法磨利器
環(huán)境司法領(lǐng)域有了長(zhǎng)足發(fā)展，司法救濟(jì)成為環(huán)境保護(hù)的又一有效途徑。通過(guò)依法追究環(huán)境犯罪的責(zé)任，保護(hù)了環(huán)境受害者的合法權(quán)益
“1997年，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議修訂《刑法》，增設(shè)了‘破壞環(huán)境資源保護(hù)罪’一節(jié)，對(duì)一些污染環(huán)境、破壞資源的行為規(guī)定了刑事處罰，這在當(dāng)時(shí)是一個(gè)突破。”原國(guó)家環(huán)保局局長(zhǎng)曲格平評(píng)價(jià)說(shuō)。
1998年7月17日，山西省運(yùn)城市人民法院就運(yùn)城天馬文化用紙廠特大環(huán)境污染案做出一審判決。被告人天馬文化用紙廠法定代表人楊軍武被判有期徒刑兩年，并處罰金5萬(wàn)元。這成為《刑法》修改實(shí)施后，因破壞環(huán)境資源保護(hù)罪被判刑的第一案。
隨著環(huán)境保護(hù)在司法領(lǐng)域的加強(qiáng)，各司法部門也紛紛設(shè)立專門的環(huán)境法庭。
2006年，貴州省清鎮(zhèn)市一年受理的環(huán)保案件一共才7件。2007年11月，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭成立，半年后，環(huán)保法庭共計(jì)受理各類案件45件。
“通過(guò)科技、行政、經(jīng)濟(jì)等手段往往只能解決單一的問(wèn)題，而司法在防治環(huán)境污染方面可以發(fā)揮更大的作用。”清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭庭長(zhǎng)蔡明說(shuō)。
其實(shí)，早在1988年，湖北省武漢市就建立了我國(guó)第一個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)法庭。2004年開始，遼寧省大連市沙河口區(qū)、河北省晉州市、山東省茌平縣、江蘇省無(wú)錫市、江蘇省南京市建鄴區(qū)、貴陽(yáng)市等地的人民法院紛紛試水成立了專門的環(huán)保法庭。
2007年5月，原國(guó)家環(huán)?？偩?、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于環(huán)保行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，明確規(guī)定縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依法向公安機(jī)關(guān)移送；發(fā)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員涉嫌有關(guān)環(huán)境保護(hù)瀆職等職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送相應(yīng)的人民檢察院。
2008年8月，全國(guó)人大法工委印發(fā)《對(duì)違法排污行為適用行政拘留處罰問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確規(guī)定違法向水體排放、傾倒毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)等危險(xiǎn)物質(zhì)的，可對(duì)主管人員給予行政拘留處罰。
有關(guān)專家認(rèn)為，通過(guò)依法追究環(huán)境犯罪的責(zé)任，保護(hù)了環(huán)境受害者的合法權(quán)益。
“要加強(qiáng)環(huán)境戰(zhàn)略和政策研究，完善環(huán)境立法，提高立法質(zhì)量，加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，用10年的時(shí)間，形成覆蓋環(huán)境保護(hù)各個(gè)領(lǐng)域、門類齊全、功能完備、措施有力的環(huán)境政策法制體系，切實(shí)把環(huán)境保護(hù)納入法治化軌道。”展望未來(lái)，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢在第一次全國(guó)環(huán)境政策法制工作會(huì)議上說(shuō)。
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