2009-07-31 02:28:50
國務院在批轉《2009年深化經濟體制改革的意見》中提出了兩個“加快”的政策要求，要求加快民間資本進入鐵路、電信、市政等壟斷行業(yè)，要求加快市政公用事業(yè)改革，擴大特許經營范圍。城市供水作為重要的市政公用領域，由于其改革的特殊性和復雜性，在推進改革時有幾個方向性的問題需要注意。
一、 城市供水行業(yè)改革主要進展
1、 供水服務設施和能力迅速增長
我國城市供水行業(yè)的服務設施建設在過去十年中持續(xù)增長。到2008年年末，全國城市供水普及率超過95%，較2000年提高了31個百分點；全國供水綜合生產能力達到28000萬立方米/日，較2000年增長了28.4%。
2、 城市供水價格改革同步展開
隨著我國經濟體制改革的逐步推進，城市供水價格改革也同步展開，城市供水價格有所上調。2008年，全國36個重點城市的居民供水平均價格為1.63元/立方米，較2000年提高了0.55元/立方米；同期，水資源費增長幅度較大，在城市供水成本中比重逐年提高。
3、 市場化項目比重逐年增大
自2002年全面開展市政公用行業(yè)市場化改革以來，供水行業(yè)市場化的項目比重逐年增大。截至2007年底，供水市場上最活躍的19家社會企業(yè)共簽約供水項目146個（包括水廠單元服務和系統(tǒng)服務項目），項目的供水總能力相當于2007年全國供水總能力的16.5%。其中，11家外資水務企業(yè)簽約94個項目，供水總能力相當于2007年全國供水總能力的9.7%。
4、 供水行業(yè)改革形成模式多元化格局
供水行業(yè)經歷了從水廠單元服務的改革到系統(tǒng)服務全面改革的變化。上世紀90年代，供水改革以針對水廠單位服務的BOT項目和固定回報為主導模式，2002年以來已經逐步發(fā)展成為以系統(tǒng)服務為主導改革模式。在改革重心上一直偏重供水的資產和產權改革，而服務效率上的關注薄弱。2007年，在蘭州、海口、揚州、天津等地出現了溢價收購供水資產的項目，引起行業(yè)和社會和高度關注。
二、 進一步發(fā)展所面臨的背景與問題
1、供水安全壓力迅速加大，即將進入水質事故高發(fā)期
隨著我國水污染形勢的日益嚴峻，供水源水污染嚴重，在120多個大中城市中原水合格率約為70%，加大中小城市這一數據可能低于50%。另一方面，我國供水設施陳舊，缺乏應有的設施更新，而且難以應對原水水質下降的現狀。雖然我們發(fā)布了新的飲用水水質標準，但是缺乏實質性的硬件準備。在水質檢測方面，大部分檢測能力保留在供水企業(yè)內部，獨立監(jiān)測的能力差。因此供水安全存在較大的系統(tǒng)風險。
2、政府投資不斷弱化，而社會投資難當投資重任
上世紀八十年代以來，城市供水的政府投資逐年減少，投資的主體基本進入了企業(yè)和市場投資。但是受到融資結構和產業(yè)模式的限制，也受制于水價水平支撐不足的影響，社會投資在投資總量上難以滿足城市供水事業(yè)發(fā)展的需要。尤其是在水質壓力逐漸加大，服務均等化要求日益升級的背景下，存在巨大的投資缺口，客觀上造成城市供水設施的投資不足。
3、政府在供水公共責任上存在責任缺位
城市供水服務作為重要的政府公共服務職能，存在嚴重的責任缺位問題。不少地方政府通過“改革”把供水服務當作“包袱”摔給社會企業(yè)，以為市場化了就擺脫了政府公共服務責任。政府責任的缺位造成了一定程度的市場化改革定位不清和模式的混亂，部分項目出現政府與企業(yè)的相互推委，造成供水服務質量不能保障。
4、在改革目標上對服務質量和服務效率關注不足
很大比例的供水改革項目偏離了特許經營對經營環(huán)節(jié)的關注。雖然2004年建設部發(fā)布了《特許經營管理辦法》，由于僅僅是部門規(guī)章，難以有效規(guī)范行業(yè)改革。隨著2004年以后政資分離的全面鋪開，城市供水行業(yè)的改革逐漸偏離了服務和效率的主導，變成了一般意義上的產權改革，而產權改革中并沒有很好地認識城市供水的公共服務性質，大部分簡單參照競爭性行業(yè)的資產處置方式，使改革以國有資產轉移為主線，極大地淡化了供水服務中服務質量和服務效率等主要矛盾。
5、價格形成進入低質低價的怪圈
1998年原國家計委和建設部聯合發(fā)布的《城市供水價格管理辦法》，重點關注了供水服務的合法性成本問題，沒有優(yōu)質優(yōu)價的空間，難以適應目前供水服務水平日益提高的要求，難以應對原水水質惡化的需要。而且以企業(yè)合法性成本作為定價依據的做法，不能鼓勵服務企業(yè)提高效率。
三、 供水行業(yè)的主要改革方向
1、明確城市供水的公共服務性質，強調政府責任
城市供水作為最為重要的政府公共服務內容，在供水服務安全壓力日益增加的背景下，需要清晰界定供水服務的公共服務性質，強調供水領域的政府責任，無論任何形式的供水改革，不能免除政府的供水服務責任。
2、在投資多元化的前提下，加強各級政府的財政性投資
作為公共服務的供水服務需要政府投資，尤其是地方財政的投資，政府是公共服務當然的投資主體。中央政府需要通過轉移支付的形式，對城市供水領域的沉淀性資產部分給予補助性投資，提高供水服務設施的水平。政府公共服務投資不排斥企業(yè)投資的參與，但是企業(yè)投資需要相應的回報作為支持，政府投資的目的是降低水價的壓力，提高設施的水平。政府投資形成的沉淀性資產應該作為財政性資產保留政府，不應該成為回報的基數。
3、完成特許經營立法，鼓勵資產與經營的分離
多元化的投資，不應妨礙具體供水經營服務的市場機制。應盡快完成特許經營的立法，在特許經營的政策框架之下，鼓勵供水資產與經營權的分離。在投資領域鼓勵多元化，而在經營環(huán)節(jié)全面實行市場化，由規(guī)模化、專業(yè)化的市場主體來進行經營服務，促進供水行業(yè)的服務業(yè)轉型。
4、改變價格形成機制，推進以績效評價為基礎的經濟監(jiān)管
需要修訂原來供水價格管理辦法的定價原則，逐漸改變按照企業(yè)合法性成本為基數的成本監(jiān)審模式，形成以行業(yè)平均成本為定價成本的成本監(jiān)審模式，鼓勵企業(yè)提高服務效率。轉變以企業(yè)資產總量作為基數的定價模式，改為以營業(yè)總額為基數的定價模式，促進供水行業(yè)的服務業(yè)轉型和服務效率的提高。逐步建立供水企業(yè)績效評價的信息平臺，為監(jiān)管部門提供橫向比較，經濟監(jiān)管的工具，逐漸使行業(yè)平均成本成為定價基礎。
