從今年1月1日起，廣州自來水全面漲價。
4月1日南京上調(diào)自來水價后，無錫、揚州、常州等地自來水價調(diào)整提上議事日程。
4月27日，上海市發(fā)改委舉行居民用水價格調(diào)整聽證會。
5月6日上午，沈陽市舉行調(diào)整自來水價格和污水處理費征收標準聽證會。9月起沈陽自來水漲價。
5月20日，昆明發(fā)改委發(fā)布公告，自6月1日起，居民生活用水單價提高8角。
6月初，河南周口、駐馬店等地在全省率先舉行自來水漲價聽證會。
6月30日上午，銀川市舉行污水處理費收費標準調(diào)整聽證會，28名代表就污水處理費如何調(diào)整展開熱烈論證，絕大多數(shù)人贊同上調(diào)污水處理費。
7月，北京水務(wù)部門表示，調(diào)整水價列入今年工作日程，已進行各項調(diào)研測算等工作。而調(diào)整時間、聽證會等工作將由發(fā)改委牽頭進行。綜合水價要達到6元。
國家發(fā)改委8月27日發(fā)出通知：調(diào)整自來水價格的重點是為解決在價內(nèi)足額征收污水處理費和水資源費的問題，要嚴格控制以補償供水成本為由上調(diào)自來水價格。
水價不是一個簡單的價格問題
南方都市報：今年以來，全國的一線城市紛紛調(diào)整水價，但也引起公眾的普遍質(zhì)疑，各地水價似乎進入了一個上漲的通道，上漲的原因是什么？
傅濤：我想有以下幾個原因。一是供水成本確實在增加。供水成本增加的原因有環(huán)境代價：以前我們發(fā)展30年沒有支付足夠的環(huán)境代價，積累下來的結(jié)果是水源地合格率比原來低了很多，各大公司取的原水合格率處在比較低的水平，官方數(shù)字是70%的合格率。2006年年中發(fā)布了新的國標，把水質(zhì)標準由35項提高到 106項，基本和國際接軌，2012年要強制執(zhí)行。
二是污水處理的要求增加了。10年前，我國只有150座城市有污水處理廠，現(xiàn)在縣城以上有1600座污水處理廠，2010年以后可能要達到近4000座?？傊?，按照2010年城市要達到70%-80%的污水處理率要求，36個核心城市要達到100%的污水處理率。污水處理的成本在國際上來說和供水是相當?shù)?，原來我國水價里沒有考慮這個因素。
三是我國資源型產(chǎn)品價格的提高。原來居民認為水資源是取之不盡用之不竭的，要付也是幾分錢的費用，但到今天水已經(jīng)成為戰(zhàn)略性資源了，水資源費在逐步提高。水資源費成本是國家通過稅收和費兩種形式收取的，目前國家采取的是“費”的形式，基本上以地方政府收入為主。
四是效率因素。供水行業(yè)是國有公司里改革最晚的幾個行業(yè)之一，有一種“鍋底效應(yīng)”，政府很多服務(wù)責任以不同形式進入供水企業(yè)，供水承接了很多非企業(yè)性的行為，客觀上造成了供水公司不同程度的人員臃腫，效率低下。
南方都市報：這里有一個基本問題是水價的構(gòu)成。
傅濤：在計劃經(jīng)濟條件下，水費基本上是“福利性質(zhì)”。1998年以后，在《城市供水價格管理辦法》中確定了基本的定價原則，包括利潤加成本的制度，保本微利的原則，以及關(guān)于資源型價格調(diào)整的思想。簡單地說，我國的供水價格是按照合法成本加上一定利潤率，再加上稅費組成的。
2004年初，國務(wù)院以文件形式明確了城市水價的四元結(jié)構(gòu)組成，即水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格以及污水處理費四部分。目前在中國，水資源費屬于資源水價，一般以費的形式收取，以后會演化成水資源稅，標準由政府確定，不需要按照價格進行聽證和成本管理，它最終進入政府財政。城市供水服務(wù)價格以及部分城市具有的引水工程價格，屬于工程水價，是以成本和服務(wù)為基礎(chǔ)水價，也是其中真正屬于“價格”的那部分，在公眾支付的總價中大約占50%，是目前價格和成本監(jiān)管的重點，真正能影響公眾的就是這部分。而各種環(huán)境補償性收費包括污水處理費，則屬于環(huán)境水價，環(huán)境水價一般是供水公司代收，之后進入了地方政府財政，嚴格意義上講它不是一種價格。
南方都市報：對，就是因為在真正屬于“價格”的城市供水服務(wù)價格和引水工程價格這部分，“價格”的形成機制極不透明，才引發(fā)公眾那么強烈的質(zhì)疑。無論舉行不舉行聽證會，最后的結(jié)果都是一樣的漲價，而政府漲價的理由往往是水務(wù)企業(yè)的虧損和調(diào)高水價能防止浪費。
傅濤：中國水費當下的價格形成機制，原來的價格管理體制是在10年以前制定的，制定的基本原則是“成本加合理收益”，這種定價方式是需要以成本的公開化為基礎(chǔ)的，而這塊政府和企業(yè)做得都不到位，一些灰色的東西，無論是政府還是企業(yè)都計入了成本。原來政府漲價的動力并不大，中央政府一旦說理順資源價格、環(huán)境價格，說到的其實都不是這塊的成本，但預(yù)期的優(yōu)質(zhì)水質(zhì)供應(yīng)的成本壓力要釋放出來，這是社會的一個普遍要求。對企業(yè)來說，也面臨著財務(wù)報表要做得好看的壓力。所以企業(yè)作為聽證會的主體，它接受了公眾的質(zhì)疑，而其他幾個方面都沒有接受質(zhì)疑，老百姓也沒有辦法對污水處理費，對相應(yīng)的水資源費提供什么質(zhì)疑。所以很多的壓力聚集在企業(yè)身上了，表面上看是自來水公司拿走了，但實際上老百姓不知道錢誰分了。自來水公司也覺得很冤，很多城市自來水公司收的錢被政府拿走一半，但卻承受了來自公眾的全部壓力。
另外，大部分供水公司還停留在國有壟斷企業(yè)的形態(tài)，很多城市只有一個自來水公司壟斷經(jīng)營。它們確實承擔了一部分政府責任，但總體上，整個行業(yè)的成本存在一定程度的偏高，這是壟斷行業(yè)的通病。自來水公司虧損的原因，除了成本確實增加之外，還在于缺乏對成本的科學合理監(jiān)管，更重要的是價格形成機制不到位造成的。
而“提高水價就能節(jié)約用水”則更多是一個愿望。達到一定價格之后，居民用水就是剛性的，水價從三元錢提到四元錢，實質(zhì)性減少居民的用水量非常有限。但提高水價對工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約則是有效的。
南方都市報：你似乎一直不大看好水價的聽證制度？
傅濤：專業(yè)人士都要花上很長時間，才能對水價的合理性作出判斷，一個公民在一兩天時間內(nèi)，要行使知情權(quán)和決策權(quán)，實際上是個虛話。為什么水價這個屬于市政公共性質(zhì)的行業(yè)這么難公開成本，是因為政府利益參加其中了。在現(xiàn)行的政府架構(gòu)下，不公開成本是很自然的。政府的哪個部門公開成本、費用了？都沒有。恰恰水價聽證會能夠讓公眾參與，它就成一個出氣筒了。
南方都市報：相比于敏感的水價，水質(zhì)問題這兩年才進入公眾的視野。實際上，水質(zhì)問題是更應(yīng)該關(guān)注的首位問題。
傅濤：在政府、企業(yè)和公眾的三方博弈中，有意無意間，共同忽略或犧牲了水質(zhì)，而水質(zhì)才是供水服務(wù)的核心。政府因為社會穩(wěn)定不敢正視或者有意回避水質(zhì)問題；企業(yè)因為缺乏資金無力解決水質(zhì)問題；公眾因為不知情而忽略水質(zhì)問題。
長期以來，我國的供水服務(wù)基本處于一種“福利型”價格水平，水價一直低于運營成本所需，尤其是水源污染、水資源費上漲、水質(zhì)標準提高之后，供水的生產(chǎn)和運營成本日益增高。因為長期低廉的水價，致使供水生產(chǎn)企業(yè)只能維系最基本的福利型供水服務(wù)，無力顧及水質(zhì)的提高，從而導(dǎo)致供水行業(yè)低價低質(zhì)的惡性循環(huán)。
毫無疑問，要想獲得真正健康而安全的供水，必須要有足夠持續(xù)的資金支持。由于供水的公共服務(wù)屬性，因而政府在供水行業(yè)的投資發(fā)展中有重要而且不可取代的責任。但是企業(yè)之外，用于直接改善供水水質(zhì)的政府財政資金投入幾乎沒有。另一方面，水價又不能滿足供水生產(chǎn)的水質(zhì)保障運營成本，一般國際上認為用水消費支出占到人均可支配收入的3%是合理的，而我國的用水消費支出不及人均可支配收入的1%-2%。合理提高水價，是確保供水行業(yè)持續(xù)運營資金的重要手段，也是保障供水水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)。所以我是主張調(diào)價的，調(diào)價才能讓老百姓心疼付的水費，心疼才能關(guān)心這個關(guān)系國計民生、直接影響健康的行業(yè)，才能對服務(wù)提出更高的要求，不讓自己的付費被糟蹋。
必須強調(diào)的是，足夠資金支持必須與嚴格監(jiān)管雙管齊下，才能有效確保供水水質(zhì)安全。價格上調(diào)的目的是為了給供水生產(chǎn)企業(yè)籌集足夠的運營資金，以確保供水的水質(zhì)安全；但是，政府部門必須對供水企業(yè)的運營進行科學監(jiān)管，確保企業(yè)進行工藝升級和系統(tǒng)更新，確保真正的水質(zhì)達標，否則即使水價上調(diào)也可能出現(xiàn)不合格的供水服務(wù)。
外資與這輪水價上漲無關(guān)
南方都市報：我們暫不談這里面政府的職責和定位問題，先來看另外的一個爭議熱點，就是外資對中國水務(wù)市場的影響，以及其與這輪漲價的關(guān)系。據(jù)報道，住建部已對此開始在一些城市展開了調(diào)研。
傅濤：據(jù)我們中心調(diào)查，外資并購并沒有對我國的供水價格產(chǎn)生實質(zhì)性影響。截至2008年底，6家最有影響力、最活躍的外資（或港資）水務(wù)企業(yè)威立雅水務(wù)、中法水務(wù)、中華煤氣、金州環(huán)境、匯津水務(wù)和美國西部水務(wù)共獲得簽約供水項目50多個。從項目的供水總能力來看，這6家外資水務(wù)企業(yè)所涉及的項目供水總能力達到2000多萬立方米/日，相當于全國供水總能力的8%，如果按照企業(yè)持有股權(quán)進行折算，則目前這6家外資水務(wù)企業(yè)在中國供水市場中的份額約在4%。我們對2002年以后的城市水價進行調(diào)查分析，針對11家外資水務(wù)企業(yè)和國內(nèi)大型水務(wù)公司所進入的城市的地方水價調(diào)整情況分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)水價并沒有因為社會企業(yè)(包括外資企業(yè))進入供水市場而對當?shù)氐乃畠r調(diào)整造成明顯影響，至少目前沒有完全顯現(xiàn)。
南方都市報：現(xiàn)在流傳的一個數(shù)據(jù)是外資已經(jīng)占有中國一線城市水務(wù)市場的1/3份額。這個數(shù)據(jù)是否準確？
傅濤：這是我們中心公布的數(shù)據(jù)。但被誤傳了，是1/3的一線城市有外資進入，而不是外資占據(jù)了一線城市的1/3的水務(wù)市場，實際上外資占一線城市的比例很小。像上海市場大概是1/3，北京的供水市場基本沒有，天津大概占1/5，重慶有百分之三四十，像海口、合肥、昆明等城市的比重也不大，而且即便是外資進入的份額中，絕大部分仍然是中方控股的。
南方都市報：由于外資紛紛涌進中國的一線城市，中國供水設(shè)施的安全問題也成為了一個焦點話題。
傅濤：這種擔心是沒有必要的。英國的十大水務(wù)公司都是國際上市公司，大部分的股權(quán)是外國公司持有，包括德國、法國，甚至亞洲的公司，由于科學的監(jiān)管體系，不僅保障了資產(chǎn)的安全，而且實現(xiàn)了運營的保障。這里有兩個問題。第一，資產(chǎn)誰控制安全，毫無疑問，政府控制是安全的。目前，外資持有中國水務(wù)資產(chǎn)的額度不到 5%，市場額度大概不到10%，還不到影響安全的程度。未雨綢繆可以，不能夸大資產(chǎn)安全問題。第二，安全與價格的關(guān)系。只要資產(chǎn)進入企業(yè)，無論是國有、民營還是外資，都會影響價格的，它們都追求資產(chǎn)回報，都追求收益率。只有把資產(chǎn)保留在財政體系之內(nèi)才不影響價格，把水務(wù)資產(chǎn)當立交橋等沉淀性資產(chǎn)一樣對待，由政府持有，會大比例地降低價格壓力。
政府不能對水務(wù)企業(yè)一賣了之
南方都市報：公眾之所以懷疑這輪的水價上漲與外資有關(guān)，恐怕與外資在2007年高溢價收購中國水務(wù)企業(yè)有關(guān)，比如在江蘇揚州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目中，中法水務(wù)投資有限公司以高出凈資產(chǎn)近5倍的 8.95億元報價，其競爭對手亞洲環(huán)保和金洲控投的報價卻僅為2.5億元以及1.92億元，再比如2002年威立雅水務(wù)以約20億元現(xiàn)金，超過資產(chǎn)評估價格近三倍的價格收購浦東自來水公司50%的股權(quán)。很多人認為沒有免費的午餐，這輪水價上漲是外資“秋后算賬”。
傅濤：“高溢價收購”應(yīng)該換成政府“高價轉(zhuǎn)讓”水務(wù)資產(chǎn)才更準確。因為外資高溢價收購是被動的，而不是主動的，后者才對水價構(gòu)成真正的影響。從這個意義上說，水價的上漲并不是外資的高溢價收購產(chǎn)生的，而是政府的高價賣出產(chǎn)生的。
實際上，在企業(yè)、政府和公眾三者之間的博弈中，真正博弈的是政府和公眾，企業(yè)投入多，它要求回報多，投入少，要求回報就少，但這里有個前提就是監(jiān)管得好，不讓企業(yè)謀求暴利。實際上最后會變成，政府投多少錢，老百姓付多少錢，老百姓投的錢就是價格，政府投的錢就是財政投資，政府一分錢不投資，那價格肯定高。政府投的錢多，那價格就低；政府不僅不投資，而且還把錢通過資產(chǎn)溢價抽走，把水務(wù)企業(yè)高價賣給外資的錢抽走，去建個廣場，建個政府大樓去了，那價格就一定會更高。
南方都市報：對，這里公眾更大的質(zhì)疑就是高溢價的背后，政府一定與企業(yè)達成了某些交易，而這些交易成本最終是讓居民在水價上“買單”來支付。
傅濤：溢價所得實質(zhì)上是政府用其他資產(chǎn)、收益或者承諾交換所得，并非天上掉下來的“額外收益”，但卻被披上了“額外收益”的外衣。在這層外衣的保護下，容易誤導(dǎo)政府理直氣壯地、輕易地將溢價所得大額度地用于獎勵、補償甚至浪費，造成國家資產(chǎn)的流失。這樣做法也會誤導(dǎo)其它沒有經(jīng)驗的地方政府，迷信招商的資產(chǎn)溢價結(jié)果，忽略其中的交換代價。毫無疑問，這種做法有違國家在市政設(shè)施領(lǐng)域引入市場機制的初衷，也不符合改革的政策方向。
中國供水體制改革成敗在何處
南方都市報：地方政府為何對水務(wù)企業(yè)一賣了之，實際上是與這些年我們在水務(wù)領(lǐng)域推行的產(chǎn)權(quán)改革息息相關(guān)的。
傅濤：對。城市供水作為市政服務(wù)，中央政府在上世紀80年代把其基本的責任和權(quán)利下放到城市人民政府了，城市財政對自來水的長期投資，人員和管理關(guān)系，都是市屬的管理體系。政府需要向消費者提供服務(wù)，傳統(tǒng)體制之下，自來水公司是事業(yè)單位性質(zhì)的企業(yè)，盈利了政府拿走，虧損了政府補貼。
國際上城市供水服務(wù)都被看作社會公共服務(wù)，但是服務(wù)責任在市政還是跨市政的流域或者國家，有不同的取舍。法國是市政服務(wù)體系的代表，這種體系是世界水務(wù)服務(wù)的主導(dǎo)。英國是國家公共服務(wù)體系的代表，是專營的供水服務(wù)體系，有點類似按照中國目前電力、電信的原則來管理水務(wù)服務(wù)。
不同的供水服務(wù)體制需要不同的系統(tǒng)予以支撐。法國市政公用體制，通過特許經(jīng)營來引入市場機制。特許經(jīng)營的本質(zhì)，是政府擁有資產(chǎn)(或者最終資金)，經(jīng)營權(quán)開放。經(jīng)營者通過競爭獲得一定時間、一定區(qū)域的經(jīng)營權(quán)。競爭設(shè)定的關(guān)鍵是市場準入競爭，一定要求專業(yè)公司的參與。法國也保留一定比例的城市政府直接經(jīng)營，主要針對服務(wù)要求較低的內(nèi)容。
英國專營體制的公司，法定獲得一定區(qū)域、沒有時間限制的經(jīng)營權(quán)。公司擁有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，是產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一。地方城市政府不對供水服務(wù)質(zhì)量和價格進行監(jiān)管，沒有準入環(huán)節(jié)，但英國成立了世界上最健全的過程監(jiān)管體系，由獨立經(jīng)濟監(jiān)管機構(gòu)(O F WA T )實施過程監(jiān)管。
從本質(zhì)上講，這兩個體系都是科學的，都是在特定的歷史和政治背景下形成的，難以區(qū)分優(yōu)劣。中國的供水改革有這兩位老師，念著不同的經(jīng)。在形式上，我們學習了法國的特許經(jīng)營的皮，而又采取了英國式的產(chǎn)權(quán)體系。既沒有辦法實現(xiàn)法國式的準入競爭和監(jiān)管，也沒有建立起英國式的過程監(jiān)管，這是中國供水改革混亂的根源所在。
南方都市報：能說得更仔細一點嗎？
傅濤：目前的城市水業(yè)改革是由交織的兩種政策力量所作用和推動的，一是特許經(jīng)營制度逐步建立完善，它源于原來的行業(yè)主管部門；二是產(chǎn)權(quán)改革，它源于資產(chǎn)管理部門，是傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)法律意義上的大股東。兩種力量的作用，讓中國的城市供水改革名義上師承法國特許經(jīng)營，實質(zhì)上卻走向了英國的專營體制。我們打著法國式準入競爭的幌子，迷失了過程競爭的實質(zhì)。造成競爭機制的缺位，造成產(chǎn)權(quán)改革的主導(dǎo)。
城市水業(yè)改革的實質(zhì)是政府、企業(yè)與其他利益相關(guān)者之間進行角色重新定位、責任重新劃分的過程。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營是在不改變直接責任主體的基礎(chǔ)上而引入市場機制的一種方式，其核心是把政府具體服務(wù)任務(wù)向企業(yè)轉(zhuǎn)移，但它并沒有改變城市水業(yè)的根本特點。在這個模式下，城市政府應(yīng)該投資并擁有供水設(shè)施資產(chǎn)。政府根據(jù)準入競爭，輔以必要的過程競爭，確定服務(wù)價格。而企業(yè)是經(jīng)營服務(wù)的主體，根據(jù)服務(wù)的質(zhì)量獲得一定的服務(wù)收益，并接受政府的監(jiān)管。公眾支付全部運營服務(wù)成本，并且可能根據(jù)需要承擔部分投資成本，但享有服務(wù)知情權(quán)。
但到了2003年以后，城市政府對水業(yè)投資責任因產(chǎn)權(quán)改革的推進而發(fā)生了根本變化。各地國資委沒有區(qū)分供水公司所持有的資產(chǎn)跟競爭性行業(yè)的區(qū)別，供水公司的資產(chǎn)納入到統(tǒng)一的“政資分開”的改革框架之下，參照一般競爭性行業(yè)的資產(chǎn)管理模式，實行產(chǎn)權(quán)多元化改革，從而改變了供水公司原來的性質(zhì)，這與特許經(jīng)營所推動的服務(wù)責任轉(zhuǎn)移有著本質(zhì)區(qū)別。
因此供水行業(yè)的改革出現(xiàn)了兩個方向上的矛盾，兩管齊下造成了當前的混亂。
南方都市報：正是在這種混亂中，政府在近10年推卸掉了應(yīng)有的投資責任，也出現(xiàn)了高價套現(xiàn)水務(wù)企業(yè)的亂象，包括水價上漲的背后，更核心的問題是在這個過程中，政府的投入和監(jiān)管出了問題。
傅濤：政府城市供水的公共服務(wù)責任，除了要保證水質(zhì)的優(yōu)質(zhì)安全，要進行沉淀性設(shè)施的投資外，還包括對弱勢群體的補貼，以實現(xiàn)服務(wù)的均等化。政府在提高價格的同時還要考慮對弱勢群體的保護和補貼，這也是國際上一致的做法。而政府沉淀性資產(chǎn)的投資卻長期缺位。去年國家出臺了4萬億的投資拉動計劃，許多方面照顧到了，唯獨將城市供水被排除在外，近20年來很多政府基礎(chǔ)設(shè)施專項列支里也很少有供水的錢。
南方都市報：地方政府在公共服務(wù)責任和監(jiān)管責任的缺失背后，實際上是一個誰來監(jiān)督它的問題，這在現(xiàn)有的制度空間，是一個更大的挑戰(zhàn)。
傅濤：水務(wù)問題是一個系統(tǒng)，不是一個部門的事。它牽扯到政府投資責任，企業(yè)監(jiān)管，價格的形成機制，產(chǎn)權(quán)設(shè)定，還有環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量等?，F(xiàn)在的特許經(jīng)營制度，是一個基本概念正確，適合中國現(xiàn)實的制度，但遺憾的是，現(xiàn)在的特許經(jīng)營制度僅僅是一個部門規(guī)章，只是指導(dǎo)性的，不足以約束地方政府，地方政府只聽上級政府的，不會聽某一個部門的。所以必須有一個更高層次的法規(guī)來約束地方政府的行為。至少應(yīng)該是國務(wù)院級別的行政法規(guī)，這也是這幾年我努力呼吁的。
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