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水價漲背后是政府責任缺失

2009-09-01 10:32:09  

從今年1月1日起,廣州自來水全面漲價。

4月1日南京上調(diào)自來水價后,無錫、揚州、常州等地自來水價調(diào)整提上議事日程。

4月27日,上海市發(fā)改委舉行居民用水價格調(diào)整聽證會。

5月6日上午,沈陽市舉行調(diào)整自來水價格和污水處理費征收標準聽證會。9月起沈陽自來水漲價。

5月20日,昆明發(fā)改委發(fā)布公告,自6月1日起,居民生活用水單價提高8角。

6月初,河南周口、駐馬店等地在全省率先舉行自來水漲價聽證會。

6月30日上午,銀川市舉行污水處理費收費標準調(diào)整聽證會,28名代表就污水處理費如何調(diào)整展開熱烈論證,絕大多數(shù)人贊同上調(diào)污水處理費。

7月,北京水務(wù)部門表示,調(diào)整水價列入今年工作日程,已進行各項調(diào)研測算等工作。而調(diào)整時間、聽證會等工作將由發(fā)改委牽頭進行。綜合水價要達到6元。

國家發(fā)改委8月27日發(fā)出通知:調(diào)整自來水價格的重點是為解決在價內(nèi)足額征收污水處理費和水資源費的問題,要嚴格控制以補償供水成本為由上調(diào)自來水價格。

水價不是一個簡單的價格問題

南方都市報:今年以來,全國的一線城市紛紛調(diào)整水價,但也引起公眾的普遍質(zhì)疑,各地水價似乎進入了一個上漲的通道,上漲的原因是什么?

傅濤:我想有以下幾個原因。一是供水成本確實在增加。供水成本增加的原因有環(huán)境代價:以前我們發(fā)展30年沒有支付足夠的環(huán)境代價,積累下來的結(jié)果是水源地合格率比原來低了很多,各大公司取的原水合格率處在比較低的水平,官方數(shù)字是70%的合格率。2006年年中發(fā)布了新的國標,把水質(zhì)標準由35項提高到 106項,基本和國際接軌,2012年要強制執(zhí)行。

二是污水處理的要求增加了。10年前,我國只有150座城市有污水處理廠,現(xiàn)在縣城以上有1600座污水處理廠,2010年以后可能要達到近4000座??傊?,按照2010年城市要達到70%-80%的污水處理率要求,36個核心城市要達到100%的污水處理率。污水處理的成本在國際上來說和供水是相當?shù)?,原來我國水價里沒有考慮這個因素。

三是我國資源型產(chǎn)品價格的提高。原來居民認為水資源是取之不盡用之不竭的,要付也是幾分錢的費用,但到今天水已經(jīng)成為戰(zhàn)略性資源了,水資源費在逐步提高。水資源費成本是國家通過稅收和費兩種形式收取的,目前國家采取的是“費”的形式,基本上以地方政府收入為主。

四是效率因素。供水行業(yè)是國有公司里改革最晚的幾個行業(yè)之一,有一種“鍋底效應(yīng)”,政府很多服務(wù)責任以不同形式進入供水企業(yè),供水承接了很多非企業(yè)性的行為,客觀上造成了供水公司不同程度的人員臃腫,效率低下。

南方都市報:這里有一個基本問題是水價的構(gòu)成。

傅濤:在計劃經(jīng)濟條件下,水費基本上是“福利性質(zhì)”。1998年以后,在《城市供水價格管理辦法》中確定了基本的定價原則,包括利潤加成本的制度,保本微利的原則,以及關(guān)于資源型價格調(diào)整的思想。簡單地說,我國的供水價格是按照合法成本加上一定利潤率,再加上稅費組成的。

2004年初,國務(wù)院以文件形式明確了城市水價的四元結(jié)構(gòu)組成,即水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格以及污水處理費四部分。目前在中國,水資源費屬于資源水價,一般以費的形式收取,以后會演化成水資源稅,標準由政府確定,不需要按照價格進行聽證和成本管理,它最終進入政府財政。城市供水服務(wù)價格以及部分城市具有的引水工程價格,屬于工程水價,是以成本和服務(wù)為基礎(chǔ)水價,也是其中真正屬于“價格”的那部分,在公眾支付的總價中大約占50%,是目前價格和成本監(jiān)管的重點,真正能影響公眾的就是這部分。而各種環(huán)境補償性收費包括污水處理費,則屬于環(huán)境水價,環(huán)境水價一般是供水公司代收,之后進入了地方政府財政,嚴格意義上講它不是一種價格。

南方都市報:對,就是因為在真正屬于“價格”的城市供水服務(wù)價格和引水工程價格這部分,“價格”的形成機制極不透明,才引發(fā)公眾那么強烈的質(zhì)疑。無論舉行不舉行聽證會,最后的結(jié)果都是一樣的漲價,而政府漲價的理由往往是水務(wù)企業(yè)的虧損和調(diào)高水價能防止浪費。

傅濤:中國水費當下的價格形成機制,原來的價格管理體制是在10年以前制定的,制定的基本原則是“成本加合理收益”,這種定價方式是需要以成本的公開化為基礎(chǔ)的,而這塊政府和企業(yè)做得都不到位,一些灰色的東西,無論是政府還是企業(yè)都計入了成本。原來政府漲價的動力并不大,中央政府一旦說理順資源價格、環(huán)境價格,說到的其實都不是這塊的成本,但預(yù)期的優(yōu)質(zhì)水質(zhì)供應(yīng)的成本壓力要釋放出來,這是社會的一個普遍要求。對企業(yè)來說,也面臨著財務(wù)報表要做得好看的壓力。所以企業(yè)作為聽證會的主體,它接受了公眾的質(zhì)疑,而其他幾個方面都沒有接受質(zhì)疑,老百姓也沒有辦法對污水處理費,對相應(yīng)的水資源費提供什么質(zhì)疑。所以很多的壓力聚集在企業(yè)身上了,表面上看是自來水公司拿走了,但實際上老百姓不知道錢誰分了。自來水公司也覺得很冤,很多城市自來水公司收的錢被政府拿走一半,但卻承受了來自公眾的全部壓力。

另外,大部分供水公司還停留在國有壟斷企業(yè)的形態(tài),很多城市只有一個自來水公司壟斷經(jīng)營。它們確實承擔了一部分政府責任,但總體上,整個行業(yè)的成本存在一定程度的偏高,這是壟斷行業(yè)的通病。自來水公司虧損的原因,除了成本確實增加之外,還在于缺乏對成本的科學合理監(jiān)管,更重要的是價格形成機制不到位造成的。

而“提高水價就能節(jié)約用水”則更多是一個愿望。達到一定價格之后,居民用水就是剛性的,水價從三元錢提到四元錢,實質(zhì)性減少居民的用水量非常有限。但提高水價對工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約則是有效的。

南方都市報:你似乎一直不大看好水價的聽證制度?

傅濤:專業(yè)人士都要花上很長時間,才能對水價的合理性作出判斷,一個公民在一兩天時間內(nèi),要行使知情權(quán)和決策權(quán),實際上是個虛話。為什么水價這個屬于市政公共性質(zhì)的行業(yè)這么難公開成本,是因為政府利益參加其中了。在現(xiàn)行的政府架構(gòu)下,不公開成本是很自然的。政府的哪個部門公開成本、費用了?都沒有。恰恰水價聽證會能夠讓公眾參與,它就成一個出氣筒了。

南方都市報:相比于敏感的水價,水質(zhì)問題這兩年才進入公眾的視野。實際上,水質(zhì)問題是更應(yīng)該關(guān)注的首位問題。

傅濤:在政府、企業(yè)和公眾的三方博弈中,有意無意間,共同忽略或犧牲了水質(zhì),而水質(zhì)才是供水服務(wù)的核心。政府因為社會穩(wěn)定不敢正視或者有意回避水質(zhì)問題;企業(yè)因為缺乏資金無力解決水質(zhì)問題;公眾因為不知情而忽略水質(zhì)問題。

長期以來,我國的供水服務(wù)基本處于一種“福利型”價格水平,水價一直低于運營成本所需,尤其是水源污染、水資源費上漲、水質(zhì)標準提高之后,供水的生產(chǎn)和運營成本日益增高。因為長期低廉的水價,致使供水生產(chǎn)企業(yè)只能維系最基本的福利型供水服務(wù),無力顧及水質(zhì)的提高,從而導(dǎo)致供水行業(yè)低價低質(zhì)的惡性循環(huán)。

毫無疑問,要想獲得真正健康而安全的供水,必須要有足夠持續(xù)的資金支持。由于供水的公共服務(wù)屬性,因而政府在供水行業(yè)的投資發(fā)展中有重要而且不可取代的責任。但是企業(yè)之外,用于直接改善供水水質(zhì)的政府財政資金投入幾乎沒有。另一方面,水價又不能滿足供水生產(chǎn)的水質(zhì)保障運營成本,一般國際上認為用水消費支出占到人均可支配收入的3%是合理的,而我國的用水消費支出不及人均可支配收入的1%-2%。合理提高水價,是確保供水行業(yè)持續(xù)運營資金的重要手段,也是保障供水水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)。所以我是主張調(diào)價的,調(diào)價才能讓老百姓心疼付的水費,心疼才能關(guān)心這個關(guān)系國計民生、直接影響健康的行業(yè),才能對服務(wù)提出更高的要求,不讓自己的付費被糟蹋。

必須強調(diào)的是,足夠資金支持必須與嚴格監(jiān)管雙管齊下,才能有效確保供水水質(zhì)安全。價格上調(diào)的目的是為了給供水生產(chǎn)企業(yè)籌集足夠的運營資金,以確保供水的水質(zhì)安全;但是,政府部門必須對供水企業(yè)的運營進行科學監(jiān)管,確保企業(yè)進行工藝升級和系統(tǒng)更新,確保真正的水質(zhì)達標,否則即使水價上調(diào)也可能出現(xiàn)不合格的供水服務(wù)。

外資與這輪水價上漲無關(guān)

南方都市報:我們暫不談這里面政府的職責和定位問題,先來看另外的一個爭議熱點,就是外資對中國水務(wù)市場的影響,以及其與這輪漲價的關(guān)系。據(jù)報道,住建部已對此開始在一些城市展開了調(diào)研。

傅濤:據(jù)我們中心調(diào)查,外資并購并沒有對我國的供水價格產(chǎn)生實質(zhì)性影響。截至2008年底,6家最有影響力、最活躍的外資(或港資)水務(wù)企業(yè)威立雅水務(wù)、中法水務(wù)、中華煤氣、金州環(huán)境、匯津水務(wù)和美國西部水務(wù)共獲得簽約供水項目50多個。從項目的供水總能力來看,這6家外資水務(wù)企業(yè)所涉及的項目供水總能力達到2000多萬立方米/日,相當于全國供水總能力的8%,如果按照企業(yè)持有股權(quán)進行折算,則目前這6家外資水務(wù)企業(yè)在中國供水市場中的份額約在4%。我們對2002年以后的城市水價進行調(diào)查分析,針對11家外資水務(wù)企業(yè)和國內(nèi)大型水務(wù)公司所進入的城市的地方水價調(diào)整情況分析,結(jié)果發(fā)現(xiàn)水價并沒有因為社會企業(yè)(包括外資企業(yè))進入供水市場而對當?shù)氐乃畠r調(diào)整造成明顯影響,至少目前沒有完全顯現(xiàn)。

南方都市報:現(xiàn)在流傳的一個數(shù)據(jù)是外資已經(jīng)占有中國一線城市水務(wù)市場的1/3份額。這個數(shù)據(jù)是否準確?

傅濤:這是我們中心公布的數(shù)據(jù)。但被誤傳了,是1/3的一線城市有外資進入,而不是外資占據(jù)了一線城市的1/3的水務(wù)市場,實際上外資占一線城市的比例很小。像上海市場大概是1/3,北京的供水市場基本沒有,天津大概占1/5,重慶有百分之三四十,像海口、合肥、昆明等城市的比重也不大,而且即便是外資進入的份額中,絕大部分仍然是中方控股的。

南方都市報:由于外資紛紛涌進中國的一線城市,中國供水設(shè)施的安全問題也成為了一個焦點話題。

傅濤:這種擔心是沒有必要的。英國的十大水務(wù)公司都是國際上市公司,大部分的股權(quán)是外國公司持有,包括德國、法國,甚至亞洲的公司,由于科學的監(jiān)管體系,不僅保障了資產(chǎn)的安全,而且實現(xiàn)了運營的保障。這里有兩個問題。第一,資產(chǎn)誰控制安全,毫無疑問,政府控制是安全的。目前,外資持有中國水務(wù)資產(chǎn)的額度不到 5%,市場額度大概不到10%,還不到影響安全的程度。未雨綢繆可以,不能夸大資產(chǎn)安全問題。第二,安全與價格的關(guān)系。只要資產(chǎn)進入企業(yè),無論是國有、民營還是外資,都會影響價格的,它們都追求資產(chǎn)回報,都追求收益率。只有把資產(chǎn)保留在財政體系之內(nèi)才不影響價格,把水務(wù)資產(chǎn)當立交橋等沉淀性資產(chǎn)一樣對待,由政府持有,會大比例地降低價格壓力。

政府不能對水務(wù)企業(yè)一賣了之

南方都市報:公眾之所以懷疑這輪的水價上漲與外資有關(guān),恐怕與外資在2007年高溢價收購中國水務(wù)企業(yè)有關(guān),比如在江蘇揚州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目中,中法水務(wù)投資有限公司以高出凈資產(chǎn)近5倍的 8.95億元報價,其競爭對手亞洲環(huán)保和金洲控投的報價卻僅為2.5億元以及1.92億元,再比如2002年威立雅水務(wù)以約20億元現(xiàn)金,超過資產(chǎn)評估價格近三倍的價格收購浦東自來水公司50%的股權(quán)。很多人認為沒有免費的午餐,這輪水價上漲是外資“秋后算賬”。

傅濤:“高溢價收購”應(yīng)該換成政府“高價轉(zhuǎn)讓”水務(wù)資產(chǎn)才更準確。因為外資高溢價收購是被動的,而不是主動的,后者才對水價構(gòu)成真正的影響。從這個意義上說,水價的上漲并不是外資的高溢價收購產(chǎn)生的,而是政府的高價賣出產(chǎn)生的。

實際上,在企業(yè)、政府和公眾三者之間的博弈中,真正博弈的是政府和公眾,企業(yè)投入多,它要求回報多,投入少,要求回報就少,但這里有個前提就是監(jiān)管得好,不讓企業(yè)謀求暴利。實際上最后會變成,政府投多少錢,老百姓付多少錢,老百姓投的錢就是價格,政府投的錢就是財政投資,政府一分錢不投資,那價格肯定高。政府投的錢多,那價格就低;政府不僅不投資,而且還把錢通過資產(chǎn)溢價抽走,把水務(wù)企業(yè)高價賣給外資的錢抽走,去建個廣場,建個政府大樓去了,那價格就一定會更高。

南方都市報:對,這里公眾更大的質(zhì)疑就是高溢價的背后,政府一定與企業(yè)達成了某些交易,而這些交易成本最終是讓居民在水價上“買單”來支付。

傅濤:溢價所得實質(zhì)上是政府用其他資產(chǎn)、收益或者承諾交換所得,并非天上掉下來的“額外收益”,但卻被披上了“額外收益”的外衣。在這層外衣的保護下,容易誤導(dǎo)政府理直氣壯地、輕易地將溢價所得大額度地用于獎勵、補償甚至浪費,造成國家資產(chǎn)的流失。這樣做法也會誤導(dǎo)其它沒有經(jīng)驗的地方政府,迷信招商的資產(chǎn)溢價結(jié)果,忽略其中的交換代價。毫無疑問,這種做法有違國家在市政設(shè)施領(lǐng)域引入市場機制的初衷,也不符合改革的政策方向。

中國供水體制改革成敗在何處

南方都市報:地方政府為何對水務(wù)企業(yè)一賣了之,實際上是與這些年我們在水務(wù)領(lǐng)域推行的產(chǎn)權(quán)改革息息相關(guān)的。

傅濤:對。城市供水作為市政服務(wù),中央政府在上世紀80年代把其基本的責任和權(quán)利下放到城市人民政府了,城市財政對自來水的長期投資,人員和管理關(guān)系,都是市屬的管理體系。政府需要向消費者提供服務(wù),傳統(tǒng)體制之下,自來水公司是事業(yè)單位性質(zhì)的企業(yè),盈利了政府拿走,虧損了政府補貼。

國際上城市供水服務(wù)都被看作社會公共服務(wù),但是服務(wù)責任在市政還是跨市政的流域或者國家,有不同的取舍。法國是市政服務(wù)體系的代表,這種體系是世界水務(wù)服務(wù)的主導(dǎo)。英國是國家公共服務(wù)體系的代表,是專營的供水服務(wù)體系,有點類似按照中國目前電力、電信的原則來管理水務(wù)服務(wù)。

不同的供水服務(wù)體制需要不同的系統(tǒng)予以支撐。法國市政公用體制,通過特許經(jīng)營來引入市場機制。特許經(jīng)營的本質(zhì),是政府擁有資產(chǎn)(或者最終資金),經(jīng)營權(quán)開放。經(jīng)營者通過競爭獲得一定時間、一定區(qū)域的經(jīng)營權(quán)。競爭設(shè)定的關(guān)鍵是市場準入競爭,一定要求專業(yè)公司的參與。法國也保留一定比例的城市政府直接經(jīng)營,主要針對服務(wù)要求較低的內(nèi)容。

英國專營體制的公司,法定獲得一定區(qū)域、沒有時間限制的經(jīng)營權(quán)。公司擁有設(shè)施的產(chǎn)權(quán),是產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一。地方城市政府不對供水服務(wù)質(zhì)量和價格進行監(jiān)管,沒有準入環(huán)節(jié),但英國成立了世界上最健全的過程監(jiān)管體系,由獨立經(jīng)濟監(jiān)管機構(gòu)(O F WA T )實施過程監(jiān)管。

從本質(zhì)上講,這兩個體系都是科學的,都是在特定的歷史和政治背景下形成的,難以區(qū)分優(yōu)劣。中國的供水改革有這兩位老師,念著不同的經(jīng)。在形式上,我們學習了法國的特許經(jīng)營的皮,而又采取了英國式的產(chǎn)權(quán)體系。既沒有辦法實現(xiàn)法國式的準入競爭和監(jiān)管,也沒有建立起英國式的過程監(jiān)管,這是中國供水改革混亂的根源所在。

南方都市報:能說得更仔細一點嗎?

傅濤:目前的城市水業(yè)改革是由交織的兩種政策力量所作用和推動的,一是特許經(jīng)營制度逐步建立完善,它源于原來的行業(yè)主管部門;二是產(chǎn)權(quán)改革,它源于資產(chǎn)管理部門,是傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)法律意義上的大股東。兩種力量的作用,讓中國的城市供水改革名義上師承法國特許經(jīng)營,實質(zhì)上卻走向了英國的專營體制。我們打著法國式準入競爭的幌子,迷失了過程競爭的實質(zhì)。造成競爭機制的缺位,造成產(chǎn)權(quán)改革的主導(dǎo)。

城市水業(yè)改革的實質(zhì)是政府、企業(yè)與其他利益相關(guān)者之間進行角色重新定位、責任重新劃分的過程。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營是在不改變直接責任主體的基礎(chǔ)上而引入市場機制的一種方式,其核心是把政府具體服務(wù)任務(wù)向企業(yè)轉(zhuǎn)移,但它并沒有改變城市水業(yè)的根本特點。在這個模式下,城市政府應(yīng)該投資并擁有供水設(shè)施資產(chǎn)。政府根據(jù)準入競爭,輔以必要的過程競爭,確定服務(wù)價格。而企業(yè)是經(jīng)營服務(wù)的主體,根據(jù)服務(wù)的質(zhì)量獲得一定的服務(wù)收益,并接受政府的監(jiān)管。公眾支付全部運營服務(wù)成本,并且可能根據(jù)需要承擔部分投資成本,但享有服務(wù)知情權(quán)。

但到了2003年以后,城市政府對水業(yè)投資責任因產(chǎn)權(quán)改革的推進而發(fā)生了根本變化。各地國資委沒有區(qū)分供水公司所持有的資產(chǎn)跟競爭性行業(yè)的區(qū)別,供水公司的資產(chǎn)納入到統(tǒng)一的“政資分開”的改革框架之下,參照一般競爭性行業(yè)的資產(chǎn)管理模式,實行產(chǎn)權(quán)多元化改革,從而改變了供水公司原來的性質(zhì),這與特許經(jīng)營所推動的服務(wù)責任轉(zhuǎn)移有著本質(zhì)區(qū)別。

因此供水行業(yè)的改革出現(xiàn)了兩個方向上的矛盾,兩管齊下造成了當前的混亂。

南方都市報:正是在這種混亂中,政府在近10年推卸掉了應(yīng)有的投資責任,也出現(xiàn)了高價套現(xiàn)水務(wù)企業(yè)的亂象,包括水價上漲的背后,更核心的問題是在這個過程中,政府的投入和監(jiān)管出了問題。

傅濤:政府城市供水的公共服務(wù)責任,除了要保證水質(zhì)的優(yōu)質(zhì)安全,要進行沉淀性設(shè)施的投資外,還包括對弱勢群體的補貼,以實現(xiàn)服務(wù)的均等化。政府在提高價格的同時還要考慮對弱勢群體的保護和補貼,這也是國際上一致的做法。而政府沉淀性資產(chǎn)的投資卻長期缺位。去年國家出臺了4萬億的投資拉動計劃,許多方面照顧到了,唯獨將城市供水被排除在外,近20年來很多政府基礎(chǔ)設(shè)施專項列支里也很少有供水的錢。

南方都市報:地方政府在公共服務(wù)責任和監(jiān)管責任的缺失背后,實際上是一個誰來監(jiān)督它的問題,這在現(xiàn)有的制度空間,是一個更大的挑戰(zhàn)。

傅濤:水務(wù)問題是一個系統(tǒng),不是一個部門的事。它牽扯到政府投資責任,企業(yè)監(jiān)管,價格的形成機制,產(chǎn)權(quán)設(shè)定,還有環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量等?,F(xiàn)在的特許經(jīng)營制度,是一個基本概念正確,適合中國現(xiàn)實的制度,但遺憾的是,現(xiàn)在的特許經(jīng)營制度僅僅是一個部門規(guī)章,只是指導(dǎo)性的,不足以約束地方政府,地方政府只聽上級政府的,不會聽某一個部門的。所以必須有一個更高層次的法規(guī)來約束地方政府的行為。至少應(yīng)該是國務(wù)院級別的行政法規(guī),這也是這幾年我努力呼吁的。

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