幾個(gè)月前曾有消息說(shuō)，一些城市擬對(duì)機(jī)動(dòng)車征收排污費(fèi)，即車主們要為自己的汽車尾氣埋單。盡管消息并未得到權(quán)威部門的認(rèn)可，但一項(xiàng)在環(huán)保領(lǐng)域已經(jīng)執(zhí)行了30年的特殊收費(fèi)制度將成為老百姓關(guān)注的焦點(diǎn)：一些專家建議，排污付費(fèi)的群體應(yīng)該從過(guò)去單純的污染企業(yè)擴(kuò)大到消費(fèi)群體。
過(guò)去30年間，我國(guó)對(duì)污染企業(yè)征收的排污費(fèi)累計(jì)接近1480億元，其中相當(dāng)一部分返還到污染企業(yè)，作為企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造、治理污染的資金。一些專家認(rèn)為，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，排污費(fèi)的“征收、返還”機(jī)制彌補(bǔ)了政府、企業(yè)在環(huán)保方面的投入不足，有重要價(jià)值。
也有專家認(rèn)為，排污收費(fèi)制度是一種“自殺式”的收費(fèi)制度，因?yàn)橹挥衅髽I(yè)排污越多，環(huán)保部門才能收到更多的錢，這項(xiàng)制度似乎讓環(huán)保部門陷入了“為收費(fèi)而存在”的尷尬境地。
近期，還有專家頻繁提議，應(yīng)該用征收環(huán)境稅的方式取代現(xiàn)有的排污收費(fèi)制度。這些專家認(rèn)為，環(huán)境稅的開征有可能解決目前排放收費(fèi)制度存在的問(wèn)題。但反對(duì)的專家認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)費(fèi)改稅面臨費(fèi)率如何轉(zhuǎn)化為稅率等諸多難題，并且會(huì)失去排污費(fèi)作為政府調(diào)控手段的能力。
在今天舉行的排污收費(fèi)工作會(huì)議上，環(huán)保部副部長(zhǎng)張力軍說(shuō)，在目前費(fèi)改稅還未最終清晰的狀況下，環(huán)保系統(tǒng)要慎用自己手中的權(quán)力，要明確排污收費(fèi)的目的不在于收多少錢，而在于能通過(guò)收費(fèi)刺激企業(yè)治理、減排污染的積極性。排污收費(fèi)不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)手段，更應(yīng)該是環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法的手段和載體。
懸在環(huán)保部門頭上的雙刃劍
30年，1480億元的排污費(fèi)。在很多專家看來(lái)，這筆巨資對(duì)環(huán)保部門來(lái)說(shuō)就是懸在頭上的一把雙刃劍。特別是2003年以前，排污費(fèi)可以切出一部分作為環(huán)保部門監(jiān)測(cè)等能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)時(shí)，對(duì)排污收費(fèi)一直非議不斷。
據(jù)介紹，從1979年到2003年，排污收費(fèi)制度歷經(jīng)幾次改革，其中最不被理解的是有一段時(shí)間，為了彌補(bǔ)環(huán)保部門作為新部門存在的經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題，國(guó)家允許基層環(huán)保部門從收取的排污費(fèi)中切出一些用于能力建設(shè)。在這樣的制度背景下，有極個(gè)別基層環(huán)保部門出現(xiàn)了用排污費(fèi)蓋超標(biāo)大樓、買豪華轎車的現(xiàn)象。
當(dāng)時(shí)有一種看法，認(rèn)為環(huán)保部門收排污費(fèi)是為了給自己用，并且為了多收，不是引導(dǎo)企業(yè)治理污染，而是縱容企業(yè)排污。實(shí)際工作中也確實(shí)有一些基層環(huán)保部門把征收了多少排污費(fèi)作為政績(jī)標(biāo)榜。
環(huán)保部的有關(guān)負(fù)責(zé)人并不贊成專家的質(zhì)疑，指出在當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)力有限，中央和地方財(cái)政難以給環(huán)保部門更多資金支持的情況下，有限度地使用排污費(fèi)支持環(huán)保機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，有其特定的歷史意義。另外，從排污費(fèi)的使用來(lái)看，大部分錢還是用于污染治理，2003年之前，各地通過(guò)排污費(fèi)安排的治理項(xiàng)目有36萬(wàn)余個(gè)。
同時(shí)，排污收費(fèi)制度確實(shí)也能讓企業(yè)不斷樹立這樣的觀念：排污就必須付費(fèi)。據(jù)介紹，近年來(lái)，有的地區(qū)大幅提高排污收費(fèi)，最后的結(jié)果是，如果不治污，企業(yè)繳納的排污費(fèi)要高于治理的費(fèi)用。
2003年國(guó)家又對(duì)排污費(fèi)進(jìn)行重大調(diào)整，環(huán)保部門不再直接從企業(yè)收取排污費(fèi)。排污費(fèi)實(shí)行收支兩條線、?？顚Ｓ玫墓芾砟Ｊ?，企業(yè)將排污費(fèi)通過(guò)商業(yè)銀行交到國(guó)庫(kù)作為污染治理的專項(xiàng)資金，環(huán)保部門通過(guò)預(yù)算的形式向財(cái)政部門申請(qǐng)本地污染治理和企業(yè)技術(shù)改造的經(jīng)費(fèi)，而環(huán)保部門的人頭費(fèi)等其他費(fèi)用則由財(cái)政統(tǒng)籌。
業(yè)界人士認(rèn)為，2003年的這次排污費(fèi)改革從制度上堵住了擠占、挪用排污費(fèi)的可能。對(duì)于基層環(huán)保部門的能力建設(shè)，中央則另作安排。數(shù)據(jù)顯示，2003年，排污費(fèi)實(shí)行收支兩條線后，中央財(cái)政直接支持基層環(huán)保部門的能力建設(shè)，投入19.3億元。
收繳率低成當(dāng)下難題
今年8月，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了過(guò)去5年渤海污染治理情況的審計(jì)報(bào)告，其中提到較為突出的問(wèn)題是，排污單位排污費(fèi)、污水處理費(fèi)征繳不足。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，沿渤海地區(qū)13個(gè)城市少征排污費(fèi)和污水處理費(fèi)5.78億元，占應(yīng)征額的15％。其中,主管部門和代收單位違規(guī)減免2.95億元，繳費(fèi)單位欠繳2.83億元。10月底，“三湖三河”治理的審計(jì)報(bào)告也提及，相關(guān)9省區(qū)市少征、欠繳污水處理費(fèi)和排污費(fèi)21.43億元。
在2日舉行的排污收費(fèi)工作會(huì)議上，環(huán)保部副部長(zhǎng)張力軍說(shuō)，排污費(fèi)收繳率低的問(wèn)題已經(jīng)成為審計(jì)部門關(guān)注的問(wèn)題，環(huán)保部門必須高度警醒。
張力軍認(rèn)為，過(guò)去30年，排污收費(fèi)制度對(duì)調(diào)動(dòng)企業(yè)治污積極性，以及積累治污資金功不可沒，但是，目前這項(xiàng)制度也存在諸多不協(xié)調(diào)的因素。
在他看來(lái)，最突出的問(wèn)題是對(duì)排污費(fèi)認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。比如，有的環(huán)保部門把排污收費(fèi)工作當(dāng)做籌資工具而不是執(zhí)法手段，用收了多少錢來(lái)評(píng)判排污收費(fèi)工作的好壞。
另一方面，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)只注重GDP的增長(zhǎng)，為了招商引資，用減免排污費(fèi)“做人情”，在一些地方劃定“無(wú)費(fèi)區(qū)”、設(shè)“企業(yè)寧?kù)o日”，搞“減半征收”、“減免征收”等土政策。環(huán)保部門因?yàn)轭櫦僧?dāng)?shù)卣膲毫Γ^(guò)多考慮企業(yè)的承受力，覺得排污收費(fèi)工作不好出政績(jī)，還容易得罪人，也不愿下力氣真抓實(shí)干。
除了征收力度不夠外，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低也是導(dǎo)致收繳率低的原因。張力軍說(shuō)，只有排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)高于污染治理成本，才能起到刺激污染治理、補(bǔ)償環(huán)境損害的作用。但2003年的那輪改革中，由于考慮到企業(yè)的承受能力和排污收費(fèi)制度改革的平穩(wěn)過(guò)渡，有關(guān)部門堅(jiān)持排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)按目標(biāo)值減半執(zhí)行，所以時(shí)至今日，全國(guó)還在執(zhí)行這種大打折扣的征收標(biāo)準(zhǔn)，沒有從根本上解決排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于治理成本的問(wèn)題，造成企業(yè)寧可繳納排污費(fèi)也不愿治污的尷尬局面。
在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的孔志峰博士看來(lái)，造成排污費(fèi)收繳率低的原因還應(yīng)該包括基層環(huán)保部門能力不足等。
哪個(gè)制度更優(yōu)
在張力軍看來(lái)，排污費(fèi)收繳率低，不能真實(shí)反映污染治理成本、不能有效補(bǔ)償環(huán)境損失、不能充分調(diào)動(dòng)治污減排積極性，應(yīng)該有所調(diào)整。這樣的觀點(diǎn)也被支持排污費(fèi)改成環(huán)境稅的專家所引用。
據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所孔志峰博士介紹，目前國(guó)內(nèi)支持排污費(fèi)改環(huán)境稅的主流專家看法，是費(fèi)改稅可以擴(kuò)大征收對(duì)象，而且能提高排污費(fèi)率，使排污企業(yè)付出更高的環(huán)境成本。另外，可以把環(huán)境稅設(shè)立為中央地方共享的稅種，中央通過(guò)財(cái)政體制結(jié)算，從地方征收的稅種中取得一定的收入。
自從有關(guān)部門提出環(huán)境稅的概念后，業(yè)界就一直有爭(zhēng)論，環(huán)境稅和排污費(fèi)，究竟哪個(gè)更能刺激企業(yè)治污？如果要改革，是全部改費(fèi)為稅，還是實(shí)行稅費(fèi)并存的雙軌制？
孔志峰認(rèn)為，實(shí)際上，環(huán)境稅和環(huán)境稅收是兩個(gè)完全不同的概念。其實(shí)我國(guó)早就有環(huán)境稅收政策。如：以消費(fèi)稅名義出臺(tái)的“燃油附加稅”就可以看做是一種環(huán)境稅，因?yàn)樗鸬降淖饔镁褪窃黾邮褂谜叩某杀荆辉儆?，增值稅中的一些減免條款，實(shí)際上也體現(xiàn)了環(huán)保的理念。這些環(huán)境稅收，可以稱為“融入型”的環(huán)境稅。而單獨(dú)設(shè)立一個(gè)環(huán)境稅，則僅僅是整個(gè)環(huán)境稅收中的一個(gè)“獨(dú)立型”的稅收政策。所以，從廣義的角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)有了環(huán)境稅?，F(xiàn)在有些專家提出的環(huán)境稅，實(shí)際上專指設(shè)立一個(gè)新的環(huán)境稅稅種。
但現(xiàn)在有些專家提出的環(huán)境稅概念，是專門辟出一個(gè)新的稅種。
孔志峰認(rèn)為，要在短期內(nèi)全面推行費(fèi)改稅有一系列技術(shù)障礙。首先排污收費(fèi)的費(fèi)率難以直接轉(zhuǎn)換為稅收的稅率。孔志峰說(shuō)，在我國(guó)，各地征收排污費(fèi)使用的費(fèi)率是不一樣的。征收的費(fèi)率不僅與環(huán)保部門的征收能力有關(guān)，還與地方政府的關(guān)注度、企業(yè)的認(rèn)識(shí)、以及環(huán)保部門的監(jiān)測(cè)能力直接相關(guān)。環(huán)保監(jiān)測(cè)能力強(qiáng)的，政府投入多的，可能就收得好一些。而稅收的征收能力主要取決于稅收部門的能力建設(shè)，兩者難以直接轉(zhuǎn)換。
再者，污染排放要與稅基聯(lián)系起來(lái)也有很大的難度。比如，企業(yè)污染的排放狀況不是恒定的，會(huì)根據(jù)原料和管理的狀況變化，而排污收費(fèi)的費(fèi)基是采取抽樣調(diào)查法確定的，適用于政府性收費(fèi)的計(jì)算方案，卻不適合稅收制度。
另外，從理論上看，稅收與政府性收費(fèi)最大的區(qū)別是，稅收強(qiáng)調(diào)“中性”原則，收費(fèi)更加強(qiáng)調(diào)“調(diào)控”，收費(fèi)的資金基本用于形成專項(xiàng)資金，而稅收作為國(guó)家財(cái)政收入，作為預(yù)算分配。如果費(fèi)改稅，會(huì)喪失排污費(fèi)目前作為國(guó)家調(diào)控環(huán)保資金的作用。
還有專家認(rèn)為，在過(guò)去幾年的發(fā)展中，排污費(fèi)還承載了更多的職能，特別是已經(jīng)被用做環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，比如，在對(duì)上市公司的環(huán)境審查中，已經(jīng)把是否足額繳納排污費(fèi)作為重要指標(biāo)之一。另外，在未來(lái)將要推廣的排污權(quán)交易或碳交易中，排污費(fèi)制度都是重要的制度基礎(chǔ)。一些專家認(rèn)為，是否用環(huán)境稅取代排污費(fèi)還有待深入研究。
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