編者按：本文為清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤博士特為中國水網撰寫，評點過去一年水業(yè)市場的變化與發(fā)展，同時展望新一年的前景與風險。此文同時為中國水網年度評選專家總結文章。
欣喜中的憂慮，困惑中的希望
——水業(yè)政策與市場的2009年盤點和2010年展望
傅 濤
2010年1月
城市水業(yè)作為市政公用事業(yè)的核心內容，也作為環(huán)境服務市場的重要組成，是一個政策拉動的市場。2009年的城市水業(yè)市場在投資拉動、產業(yè)重組和社會化關注三條主線下，深化著自身的產業(yè)化進程。
下面從產業(yè)政策環(huán)境、投融資環(huán)境、市場模式、市場展望、風險分析五個方面來分析2009年欣喜中帶著憂慮的城市水業(yè)市場，預測一下困惑中凝聚著希望的2010年的市場方向。
一、產業(yè)政策環(huán)境
1、日益提高的節(jié)能環(huán)保要求，是2009年城市水業(yè)產業(yè)宏觀政策的主調。
在COD減排約束性指標的要求下，2009年城市污水處理率穩(wěn)步提高，已經提前一年達到了70%的“十一五”目標，國家隨即提高了污水處理率的新要求，36個核心城市要向100%的污水處理收集率和處理率前進。“十二五”減排目標將氨氮排放納入考核，將進一步拉動污水服務市場。
污水處理率的提高進一步引發(fā)了對污泥處理的要求，住宅與城鄉(xiāng)建設部、環(huán)保部、科技部聯(lián)合發(fā)布的污泥處理處置技術政策，對污泥處理處置的要求提上日程。
污水處理率的提高，并沒有讓中國水體得到總體改善，面源污染控制問題、水體污染整治問題，在社會和公眾的巨大壓力之下，形成新的需求。
原水的污染、設施的陳舊、管理的落后使2009年的供水水質安全事故頻發(fā)。雖然通過對民營化的指責轉移了一部分矛盾，但是面對2012年，這一新飲用水水質標準的強制執(zhí)行年限的逐漸迫近，供水設施改造已經日益迫切。黨和國家領導人2009年多次對供水水質做出批示。
2、水業(yè)產業(yè)政策的主線則體現(xiàn)在《2009年深化經濟體制改革的工作意見》之中
國務院年初批復了發(fā)展改革委《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》，相當于國務院批準了發(fā)改委給各個部門布置的工作。圍繞這一要求各個部門形成了2009年重要的幾點產業(yè)政策。
首先，國家發(fā)改委價格管理是產業(yè)政策的重點。2009年著力調整資源性產品價格，理順成本和價格管理，包括供水成本監(jiān)審辦法的制定；通過自來水進行垃圾收費的試點。目前包括在長沙、武漢、南京三個城市，垃圾處理通過自來水收費作為試點已經開始，這是有非常重要意義的試點，將極大提高垃圾處理的收費比率，提高垃圾處理服務的政府采購能力。但是垃圾處理捆綁自來水收費，將少量降低自來水的收費率?，F(xiàn)在整個宏觀經濟環(huán)境都在調整價格，民眾對價格成本呼吁公開，意見很大，但是國家各個部門一再重申國家調整資源性產品價格的政策要堅持，不僅2009年要堅持，2010年也會持續(xù)。另外國家發(fā)改委原計劃今年內出臺《供水成本監(jiān)審辦法》，因為水價的過度社會關注而一次又一次延后，2009年內并沒有出臺，但其出臺也肯定在計劃之中，或許“槍聲響在無意中”。價格司主管的供水價格管理辦法的修訂工作，2010年也將會啟動。
其次是市政公用的繼續(xù)開放。來自不同的利益團體，從自己的利益出發(fā)，對水業(yè)改革有著不同的看法?；镜墓檬聵I(yè)是讓市場主體來承擔，還是讓政府來承擔，本身存在著爭議，這種爭議從2008年開始愈演愈烈。2009年，國務院批復《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》實際上基本上堅定了繼續(xù)改革的方向，其要求吸引社會資本進入，加快推進市政公用事業(yè)改革，擴大城市供水供熱供氣、污水處理、垃圾處理等特許經營范圍。按照要求，建設部門應該出臺深化市政公用事業(yè)改革的意見。據(jù)了解，該意見已經起草了很多稿。2009年12月30日，國務院召開常務會議，強調擴大吸引外資，鼓勵外資投向節(jié)能環(huán)保等產業(yè)，并促進利用外資形式多元化，鼓勵外資參與國有企業(yè)改制和并購。是繼續(xù)改革，用改革解決改革中已經存在的矛盾和問題，還是停止改革，退到原來的公共服務體制下，行業(yè)里面開展了許多相關問題的討論，該問題會影響到水務市場、垃圾市場最重要的政策方向，同時也引起了投資人和政府的較大關注。
最后，是環(huán)境產業(yè)政策的推進。2009年環(huán)保部門正在修訂環(huán)保設施的專業(yè)營運資質相關法律規(guī)定，將提高環(huán)保設施運營資質的門檻。同時環(huán)保部門也在研究促進環(huán)保產業(yè)發(fā)展的思路和意見，落實國家有關領導和國家有關發(fā)展環(huán)保產業(yè)的戰(zhàn)略，力求在保增長，促就業(yè)，調結構，惠民生等方面發(fā)揮環(huán)保產業(yè)的作用。環(huán)保產業(yè)成為新興產業(yè)的核心內容，2009年10月，國務院專門針對新興產業(yè)發(fā)展召開會議，聽取有關部門和專家的意見。節(jié)能和環(huán)保產業(yè)成為重點發(fā)展的核心內容。發(fā)改委也正在聯(lián)合環(huán)保部制定《節(jié)能和環(huán)保產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，目前還在修改之中。
二、產業(yè)投融資環(huán)境
伴隨著持續(xù)城市化進程，城市水業(yè)仍然處在建設的快行線上，產業(yè)投融資環(huán)境仍然是決定產業(yè)格局的最重要因素之一。2009年的產業(yè)投資環(huán)境有以下特點。
1、污水處理廠的政府性資金比例有所提高
2009年底，全國運營的污水處理廠數(shù)量已經接近2000座，設計規(guī)模超過10000萬立方米/日，十年來污水處理廠處理能力的平均增長率約為20%。自上世紀90年代以來，社會資本投資污水處理項目的趨勢在增加，在當年所建設的項目總體中所占據(jù)的比例也越來越高，截止到2009年12月底，全國正在運營的污水處理項目中有三分之一為BOT或BT方式投資。
2008年底以來，由于投資拉動的影響，國債在污水和垃圾方面的直接投資加大，超過200億，這部分投資大部分以國有資產形式存在。目前在建的1900多個項目里很大比例都使用了國債。今年中央為地方政府代發(fā)了2000億市政債，也有一部分流入了污水和垃圾行業(yè)。
為了與國債投資配套，地方政府以城投債和地方平臺商業(yè)融資為主要形式，承擔了接近50%的投資來源，成為準市場模式的主流投資模式。2009年，中國超過10萬億商業(yè)信貸中，大部分進入地方政府3800多個融資主體，其中很多投資主體已經到達縣一級，成為地方污水和垃圾投資的配套資金。
2、總體寬松信貸使國有主體受益，其投融資結構得到優(yōu)化
對大型國有控股投資企業(yè)而言，2009年商業(yè)銀行紛紛下調利率進行放貸，在寬松的經濟政策里面受益很大。投資結構和融資結構在首創(chuàng)、北控等一些代表性的國有控股投資集團中得到了優(yōu)化。融資成本減低，期限延長，加強了國有水務集團的資本能力。2009年無疑是水務國有經濟迅速發(fā)展的一年，水業(yè)的競爭天平也向偏向國有經濟的一方傾斜。
3、資本市場的影響巨大
由于環(huán)保、水務、中國等概念在國際范圍內得到市場熱捧，以水務和環(huán)境為題材的上市公司平均市盈率保持在50倍以上，部分企業(yè)超過100倍，普遍高于市場的平均值。
IPO重啟使一批傳統(tǒng)水務集團選擇了自己改制，上市謀求發(fā)展之路。2009年以西安水務集團為代表的一批傳統(tǒng)公司完成改制，重慶水務集團完成上市，還有一批企業(yè)已經進入上市通道。
創(chuàng)業(yè)板的開啟，同樣關注節(jié)能環(huán)保產業(yè)，尤其中小環(huán)保企業(yè)。北京萬幫達環(huán)保首先進入創(chuàng)業(yè)板上市的名單，華旭科技、都市環(huán)保、碧水源三個快速發(fā)展的技術和工程型中小型環(huán)保公司也已遞交了上市申請資料。
有一些企業(yè)選擇在海外上市，像同為國內民營環(huán)保公司的多元環(huán)球和中德環(huán)保，已分別在美國和德國資本市場上市。潛在海外上市者還大量存在。
4、產業(yè)投資基金
華禹水務以水務專業(yè)產業(yè)投資基金的身份開始公開募集。以環(huán)境投資為目標的通用基金管理公司也在2009年12月28日掛牌成立，標志著中國第一只專注于環(huán)境產業(yè)的產業(yè)基金的啟動。其他正在籌備的水務和環(huán)境產業(yè)股權投資基金還有不少。城市水業(yè)領域大量使用表外資金的時代已經不遠。
5、其它融資創(chuàng)新
由于一般商業(yè)銀行提供的金融產品不能很好的適應水業(yè)特點，一些水業(yè)企業(yè)開始籌建適合水業(yè)特征的綠色銀行或者環(huán)保銀行，有望在地方商業(yè)銀行體系的基礎上嘗試成立專業(yè)性的環(huán)保銀行，以專業(yè)的眼光判斷資金的項目。銀監(jiān)會也開始重視環(huán)境企業(yè)的特殊需求。
另一方面，2009年中央代發(fā)地方2000億市政債，為市政債券真正進入前臺打下了一定基礎，真正的市政債即將逐漸導入前臺，有望在污水領域獲得突破。市政債的發(fā)行會真正讓地方債務陽光化。
三、主要市場模式
2009年的城市水業(yè)市場模式，形成了以BOT模式為主導，委托運營服務獲得突破，產業(yè)并購加快的格局。
1、 BOT成為污水處理廠的主流市場投資建設模式
2009年，社會資本投資的污水處理項目占當年完工項目總和的近50%，達到歷史最高。全國在建的1900多個污水處理項目（含管網建設項目）中有30%為BOT或BT方式投資。其中，市場化投資項目更傾向于經濟較發(fā)達地區(qū)，而在大西北地區(qū)和其他經濟欠發(fā)達地區(qū)比較少。
2、 政府投資、市場服務的模式探索中獲得不斷突破
采用委托運營模式的項目有接近20個，其中在行業(yè)中引起較大影響的有：2009年4月，深圳大通正式簽約武進污水處理運營項目。7月，徐州市新城區(qū)污水處理廠委托運營項目。8月，合肥市十五里河污水處理廠運營權項目招標。最有影響的是10月簽約的海南污水廠整體打包運營招標項目，通過激烈競爭，北控水務和桑德集團兩家代表性戰(zhàn)略公司分別獲得兩個合同。
2009年污水處理的DBO項目模式也在市場也獲得突破，2009年5月，天津逸仙園污水處理廠DBO項目招標，最終中標人為首創(chuàng)愛華。該簽約項目雖然規(guī)模不大，但競爭激烈，具有標志性。在此之前中國污水處理行業(yè)的DBO模式，只在世行在天津的投資的項目中產生。天津逸仙園污水處理廠繼承了DBO項目模式，體現(xiàn)了世行項目的示范性和先導性。
3、 省級國有水務集團因為融資平臺而產生
以省融資平臺進行整合投資的模式有兩個比較代表性的案例。
2008年8月，廣東省將納入該省“十一五”尚未開工建設的污水處理項目，全部打包給廣東省廣業(yè)資產經營管理有限公司負責建設經營，主要采用方式為BOT。廣東七十多個污水處理廠，均由自己集團進行建設經營，這就忽略了市場機制，在行業(yè)里面引起了很大的爭議。雖然從資金角度來看解決了建設問題，但實際上BOT不僅僅是一個投資的問題，后面還有運營和管理的問題，還有服務價格的約定問題，缺乏了市場機制。廣東省廣業(yè)資產經營管理有限公司一躍成為了廣東省最大的水務公司，運營規(guī)模迅速增加。
2009年9月，江西省將全省85個污水處理設施項目整體轉讓給國有水務集團經營。這個運營轉讓過程的規(guī)范受到質疑，但是也在江西催生和升級了國有水務集團。
4、 傳統(tǒng)公司通過改制上市謀求發(fā)展
國有傳統(tǒng)水務公司的改制基本上謀求的是改制以后，或者產生多元化，或者直接上市這樣一種路子。重慶水務集團2009年12月30日通過證監(jiān)會發(fā)審委審核，是中國第一個以自來水的生產與供應為主業(yè)的完整獨立上市的水務集團，一個新的模式在探索中開辟。珠海水務集團、西安水務集團、長沙水務集團、江南水務公司等傳統(tǒng)公司正隨后走來，目前36個核心城市中的地方綜合性水務集團超過了18家，核心城市很大一部分都在走這樣的模式。
5、 產業(yè)整合、并購與二級項目市場
由于不同類型企業(yè)所處融資環(huán)境不同，加大和加快了產業(yè)集團之間的產業(yè)整合步伐?？傮w呈現(xiàn)國進民退，優(yōu)勢組合的趨勢。雖然各企業(yè)之間的整合廣泛商談，成功率不高，但是已經形成北控水務、首創(chuàng)股份、桑德環(huán)保、中環(huán)水務、中國水務投資、威立雅水務、中法水務等幾個主要的水業(yè)產業(yè)集群，共同的特點是向上連接資本市場，向下發(fā)展工程的產業(yè)服務。
MBK基金收購金州環(huán)境集團的可轉債，日本丸紅戰(zhàn)略投資進入安徽國禎環(huán)保，包括上海實業(yè)收購亞洲水務，還有國中控股收購ST黑龍重組成為國中水務，這是一些公開的，還有一些沒有公開的更大的整合正在進行中。
以提高收益為目標，部分投資集團，擺脫面子的影響開始著手清理“爛尾”項目和“雞肋”項目，中法水務在濂江項目的終止是個代表，示范影響很大，還有個別項目也在終止之中。
四、市場趨勢
1、 提價加速
2009年價格明顯提速了，自來水價格在2008年幾乎沒有增長，36個城市里只有一個城市里面微調過水價；但是到2009年，據(jù)不完全統(tǒng)計，到2009年12月31號， 36個城市的水價平均漲幅明顯。
污水價格持續(xù)往年的上調趨勢，即便是往年CPI較高的時期，對污水價格的調整從來沒有停止過，現(xiàn)在污水價格新一輪的調整涵蓋污泥和再生水，越來越多的城市已考慮了污泥和再生水的收費問題。
2、 中國環(huán)境產業(yè)逐漸國際化，許多企業(yè)資本國際化
隨著中國國際地位提高，城市水業(yè)的國際化逐漸升級。不僅國際企業(yè)進入中國市場，中國企業(yè)也逐漸走出國門。國際化催生了“走出去”戰(zhàn)略在工程環(huán)節(jié)開花，中國工程管理領域的優(yōu)勢首先結果：桑德在沙特阿拉伯贏得項目；國禎在越南拓展工程項目。北控水務更進一步，在馬來西亞獲得污水100億人民幣的投資項目意向。中國環(huán)境企業(yè)越來越多的海外上市也是國際化的重要體現(xiàn)。
3、 污泥市場備受關注，成為新的業(yè)務增長點
隨著污泥污染問題的暴露，污泥處理處置市場日益受到社會和市場關注。五年以后，污泥市場也一定會成為像污水市場一樣的熱點，已有一批專業(yè)做污泥處理投資和工程的公司脫穎而出。
4、 隨著水價的總體提高，污水回用市場前景大
總體水價的提高，使污水回用逐漸獲得市場用戶，污水回用首個BOT投資項目落戶北京昌平，標志著污水回用逐漸從純粹的政府投資項目進入市場行為。在別的城市也有一些污水再生水方面的BOT項目出現(xiàn)。
5、 市政工程服務市場普遍向好
受到金融危機的影響，中國政府的投資拉動政策，在市政領域帶來大量的集中投資，帶動了市政工程服務市場普遍向好，大部分工程公司的市場不錯，設計工程任務也明顯增多，但是可持續(xù)性難以保障。
6、 運營市場即將大量進入市場
目前建成運營的城市污水處理廠接近2000座，在建工程也接近2000座。隨著大量污水設施的建成，以及污水和垃圾收費支撐運營服務的發(fā)展，運營市場即將大量進入市場，但是行業(yè)普遍準備不足，運營服務的績效體系也沒有建立起來。
污水處理廠如果簡單由當?shù)卣M行非專業(yè)的管理，將存在大量的經營風險。而且隨著環(huán)境監(jiān)管的加強，非專業(yè)性運營的風險會加大。如果真是建立起一個市場的話，就要有運營模式，要有一個專業(yè)的隊伍來完成?，F(xiàn)在有相當部分水廠運營沒有進入市場，進入市場也是低級進入市場，目前品牌公司加起來的市場份額僅20-30％。
7、 環(huán)境修復水體整治市場初步形成。
水體修復和關聯(lián)的土地修復在有效去除環(huán)境污染的同時，其正外部性所產生綜合收益，正在逐漸獲得市場承認。越來越多的公司做水體修復，土地修復，做一些污染去除的修復，從修復的水體價值和土地價值上產生的收益，從外部性獲得收益，國內外企業(yè)都在嘗試水體修復和土地修復的市場。
五、風險因素
面向2010年的城市水業(yè)市場，也存在一些風險因素
1、 地方信貸風險加大
過量的城投債：1-11月，全國共發(fā)行地方企業(yè)債券共計1971億元，其中絕大部分是被稱為“準市政債”的城投債，達106只。城投公司普遍存在過度包裝，等級逐漸降低：城投債發(fā)行主體級別下降到區(qū)縣級城投公司。
借貸負債風險加大。全國目前有3800多家地方融資機構，其項目融資中85%以上靠銀行貸款。城投債和借貸的擔保大部分和地方財政掛鉤，收益風險也不能忽略，許多地方以土地使用權進行抵押擔保，涉及水務的則以水價和收費為基礎。城投債大部分期限為5-10年。超出地方政府的任期，使城投債風險更大。
2、 資本回報的壓力大
由于城市水業(yè)的市場前期是以資產收購和投資為核心的，偏離了水業(yè)的服務性本性。資本性投資企業(yè)的資本回報率低的問題隨著項目的深入逐漸顯現(xiàn)，在環(huán)境產業(yè)市場本身中難以解決。
資本收益成為市場主導，服務本業(yè)幾乎迷失，運營企業(yè)如此弱小，收益可憐，當潮水隨金融危機的爆發(fā)而回落，“裸泳”的是運營商。
大部分金融機構都是在商業(yè)融資平臺上在看待和參與城市水業(yè)，其實真正的水業(yè)需要政策性的資金，需要期限長、成本低、抗風險的資金形式，這樣的形式才是真正能夠支持環(huán)境業(yè)發(fā)展的新資本形式。但是現(xiàn)在所有的金融機構都沒有提供政策性的資金，都是商業(yè)性的資金，而大量商業(yè)性資金進入這個行業(yè)以后，必然造成資本性收入的比例和負擔加大，真正用于企業(yè)管理上、經營上等等的收益在減少。
根據(jù)我們的統(tǒng)計，一個環(huán)境公司里面管融資高管的收入一般要比管運營和技術的高管要高。對于環(huán)境企業(yè)而言，變成被資本綁架了的環(huán)境運營公司，實際上資本“吞食著”收益的絕大多數(shù)，使很多專業(yè)公司沒有能力在經營基礎上進行擴張。
“成也蕭何，敗也蕭何”商業(yè)性資本對水業(yè)企業(yè)的全面進入，造成了中國迅速成長的水業(yè)投資集團，但是也是造成水業(yè)企業(yè)收益率上不去，進而產生收益率加大的風險的根本原因。
如何建立一個合理的資金壓力的釋放渠道，已經成為企業(yè)進一步發(fā)展升級的重要課題。因此需要建立合理的資金壓力釋放渠道，這個話題涉及具體的企業(yè)戰(zhàn)略，這里不做祥述。
3、 環(huán)境服務業(yè)的社會風險增大
2009年以來，水價關注度空前提高，水環(huán)境事故也屢次成為社會熱點。公眾的積極參與和政府日益加強的監(jiān)管，正在改變水業(yè)企業(yè)的服務邊界，水務領域的風險需要重新評估，相關各方都需要正確認識水業(yè)服務特征和收益特點。為了更好地規(guī)范和引導理性的公眾參與，中國水網正在環(huán)保部門的部署下，籌備環(huán)境公眾參與網，將有機整合行業(yè)各方在公眾引導上的共同努力。
以中國蓬勃發(fā)展的環(huán)境事業(yè)為背景，2009年的中國水務市場燦爛多彩也危機四伏，面向環(huán)境需求進一步提升的2010年，中國水業(yè)市場在困惑中凝聚著更大的希望。（中國水網）
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